2022年7月14日，贵州省水利厅在其官网上公布了《省水利厅关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》，其中提到水利领域建设的“招投标政策”规定：鼓励整合已建、在建、拟建涉水项目，探索推进“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式，实现招商引资和项目招标“两标并一标”。
一、为什么说是探索“破冰”？
目前来说，政府直接投资财力不足，合法的融资模式有限，又有隐性债务的红线，导致基础设施建设陷入困境。
（一）基础设施建设在当前环境下具有重要的作用
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平在2022年4月26日主持召开的中央财经委员会第十一次会议上强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。此为党中央、国务院对基础设施建设的最新定调，凸显基础设施建设的重要性。
（二）地方财力有限
据财政部官网消息，截至2022年5月末，全国地方政府债务余额332509亿元，其中，一般债务143668亿元，专项债务188841亿元；政府债券330887亿元，非政府债券形式存量政府债务1622亿元。
同时，根据网上流传的2021年各省、市、自治区财政自给率表，全国平均自给率只有53.01%，大家心目中最有钱的上海也没达到完全的自给自足，而西藏自治区自给率只有10.49%，可见地方财政财力捉襟见肘，应付“六保六稳”已经心有余而力不足了，哪还有太多的余粮直接投资基础设施。
（三）合法融资方式作用有限
目前来说，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定，地方政府的融资方式限于政府债券、政府和社会资本合作（PPP）模式。
但是政府债券额度有限，且根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的要求，专项债券只能适用于“有一定收益的公益性项目”，然而有收益的项目太少，故适用范围有一定的局限性。
同时，PPP模式在基础设施建设领域的推行愈发艰难，究其原因主要有以下几点：
1、地方财政承受能力难以满足新项目实施的需要；
2、地方政府缺乏能够掌控的、具有使用者付费收入的经营性项目，难以达到实施PPP模式的合规要求；
3、社会资本的资产负债率越来越高，特别是央企有资产负债率上限的考核要求，导致其投资能力下降；
4、PPP模式看上去并不是那么美、尝起来也没有想象中那么甜，所以政府、投资人和金融机构各方都谨慎待之。
（四）隐性债务追责的利剑高悬
根据《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号）的规定，所谓隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设－移交（BT）方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决（结）算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的等方式形成的债务均是隐性债务。
增加政府隐性债务的，地方政府、有关部门单位和相关责任人、企业及金融机构等主体均要被追责。
基于以上原因，基础设施建设陷入困境和僵局。基础设施如何建设、如何投资、如何放贷成为困扰地方政府、社会投资人、施工企业及金融机构最大的问题。
而贵州省水利厅颁布的《省水利厅关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》正式提出了“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式，这种模式早已在全国偷偷摸摸、只做不说的展开了，如果像贵州省水利厅这样以官宣的方式认可或者得到更上层的认可，那么各地也许可以不再煞费心机的化妆了，可以大大方方的以真容出现了。
从这个意义上来说，贵州省水利厅的此文件有“破冰”的作用，如若真能够执行，无疑给基础设施建设开辟了一条新的康庄大道。
二、为什么说是挑战“红线”？
“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式其实就是BT模式的化妆整容，在PPP模式受限之后，早已被禁止的BT模式又改头换面重出江湖。其实质是本来应由政府投资建设的项目，转而采取向社会融资的方式进行建设，这种模式存在以下三个方面的严重问题：
（一）违背《政府投资条例》中关于政府投资项目应先有预算，且不得由施工单位垫资建设的规定。
第五条规定：政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。
国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
第二十二条规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。
政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
（二）涉嫌构成政府隐性债务
如上所述，根据《地方政府隐性债务问责办法》对隐性债务的规定以及列举增加隐性债务而应被追责的情形，“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”模式属于涉嫌构成隐性债务的情形。
（三）涉嫌违法违规融资
如前所述，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定，地方政府的融资方式限于政府债券、政府和社会资本合作模式，此文件把以前及目前比较流行的BT、F+EPC、ABO、投资人+EPC等模式均排除在合法融资方式之外。因此，“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”并非地方政府合法合规的融资方式。
从以上规定可以看出，贵州省水利厅的指导意见处处触碰红线，与目前的国家法律、政策要求背道而驰。
对于上述规定，我们想，贵州省水利厅不会不知道、不清楚、不理解，而且还征求过贵州省发改委、财政局等相关主管部门的意见，而仍出台此指导意见，只能说明，贵州省在财政能力有限、PPP项目支出占比过大的现状压力下，为满足基础设施建设的强烈需求而抱着侥幸心理推出此指导意见，无疑是想为基础设施建设打开一道门。但是，作为法律人士，我们认为突破要有度和相应的法律、法规和政策基础，如果步子迈的太大了，容易那个啥。
毕竟目前基础设施建设的投融建模式问题严重困扰参与各方，大家都期望能增加合法的新模式，就此而言，贵州省水利厅敢为天下先，勇气可嘉，探索精神值得钦佩。
虽然不乐观，但也期待“社会投资人+EPC”或“社会投资合作+EPC”能够拥有合法地位，所以祝福贵州省能够行稳致远。
附： 《关于引入社会资本投资水利领域指导意见》
各市（州）、县（市、区、特区）水务局，省水利投资（集团）有限责任公司，厅直属各单位：
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EPC不等于设计＋采购＋施工目前，社会普遍把设计、采购、施工等同于EPC，以至于以EPC代替工程总承包。这个是对工程总承包以及EPC的理解错误造成的。工程总承包不等于EPC，工程总承包主要包括三种类型：设计、施工，设计、采购、施工，交钥匙工程。其两种类型是从承包内容上进行的界定，交钥匙工程是从承包工作结束时点进行的界定。内容不等于结束时点。这个是从不同逻辑范围进行的划分，不能混为一谈。虽然它们的起点都是详细设计，但设计、施工模式不含采购。虽然后两种模式都包括采购和施工，但其内容完全不同。设计、采购、施工中的采购内容，可以包含装饰装修和投入生产或交付使用前的设备仪器及生产用具，也可以不含，而交钥匙工程必须包含。所谓交钥匙，其本质就是达到生产或运营或拎包入住的条件，就是项目承包方负责项目的详细设计、材料设备仪器采购、施工直至试运行合格后将项目移交业主，就是交给业主一把插入项目就能够运行或使用的钥匙，业主接手后就可以直接进行正常生产或使用。这与一般意义上的设计、采购、施工有明显不同，不仅采购的范围要广得多，施工的内容也要广得多。这就是普通的设计、采购、施工，不能视为EPC或交钥匙工程的重要原因。而且国内目前实施的工程总承包，也大多数是普通的设计、采购、施工。
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