河北省大中型灌区发展面临的困境及对策

1 河北省大中型灌区发展面临的突出问题
灌区是河北省国民经济持续稳定发展的重要物质基础，建国后，灌区工程对农业生产的稳定增长和生态环境改善起着不容忽视的作用，在全省的农业生产及国民经济中具有举足轻重的地位。但也应该清楚地看到，河北省大中型灌区发展面临以下几个突出问题。
1.1 工程日现老迈之形
灌区工程在保证灌溉农田、抗旱保收、排沥、治碱、供水、发电和改善生态环境等方面发挥着巨大的作用。然而，一些工程在岁月的流逝中日现老迈之形，同时由于这些工程大多建于20世纪的五六十年代，受当时科技和施工条件的限制，存在着设计不够完善、工程质量偏差等方面的问题，再加之多年的疲劳运用，诸多灌溉工程不同地出现了老化失修损坏。据统计，在河北省165处大中型灌区中，老化损坏建筑物占调查建筑物总数的35.7％，险工渠道长度占调查干、支渠总长的48.6％，这些工程逐渐丧失了原有功能，影响了灌区经济和社会效益的发挥。
1.2 工程设施不配套
部分灌区总干渠工程未达到设计断面，达不到过水能力流量；渠道渠质差，渗漏严重，外坡脚下形成管涌，存在倒塌决口的隐患，需要节水改造；部分渠系建筑物泻洪无闸，过渠无桥，需要维修及配套，不少泵站装置效率低等。一些农业灌溉主体工程虽已基本建成，但整体（网络）尚待完善，渠系及建筑物还有较大的尾工，工程量大。
1.3 效益衰减
一些灌区渠道绝大多数为土渠，加之杂草丛生、淤积严重等原因，致使堤防破坏、输水过程中跑、冒、漏现象突出，引水损失大，直接影响或降低了河道行洪排涝能力，灌溉效益降低。据统计，1981年以来，河北省165处灌区灌溉面积减少约2667万hm2，有些灌区因水源不足连续多年浇不上水（全省有34处灌区46万hm2灌溉面积一般年一水也浇不上），如房涞涿鹿区由于水源不足，原来灌溉2万hm2现在只能灌053万hm2等。效益衰减是由于上述几个原因叠加在一起综合起作用的，如由于水源减少引起灌溉面积缩减，如果连续几年浇不上水，那里的渠道常年不用，再加上管理工作跟不上，则引起工程老化失修，由于工程老化遇上丰水年份想恢复灌溉也成为不可能的了，工程老化失修——灌溉面积减少——工程老化失修——灌溉面积减少……成为一种恶性循环。
1.4 城市生活、工业用水挤占农业用水
河北省从20世纪90年代开始实施了引东武仕水库水供邯郸市，引岗、黄水库水供石家庄市和西柏坡电厂等，嗣后又实施了引西大洋水库水供保定市、引朱庄水库水供邢台市、引王快水库水供沧州市和定曲电厂，十年（1989—1998年）共向这些城市供水23.6亿m3，占供水总量的9％。这些引水都是挤占了原来各大灌区的农业用水，而这些被挤占的水量未对灌区和农业合理的经济补偿，农业的“水权”从未得到体现，抑制了灌区的发展。
1.5 水费征收困难
近年来，河北省灌区的发展主要靠水价的不断提高，但现在这种价格战略的基础正在消失。随着国内供求状况的变化及加入WTO，大宗农产品价格持续走低，使得水价与粮价背离，同时，灌区的受益面积大部分处于下游地区，输水线路长，控制范围大，相应运行管理人员多，养护维修费用大，加之水量减少、输水损失大，提高了灌溉成本，农民负担加重，严重影响农民种田积极性，使灌区面临新的困境，造成水难放、钱难收。


2 发展对策
2.1 进一步深化改革，强化工程管理
推行小型农田水利产权制度改革，把水利工程管理与管理者、使用者的经济利益直接挂钩，把所有者与管理者的权利、义务以法律形式进行规定和明确，明晰小型水利工程的所有权，放活管理权和使用权。管理者靠水费创收，增强对水利设施、水资源的保护和管理。使用者用水要出钱，损坏设施要赔偿，增强了节约用水、爱护设施的自觉性，推动小型水利设施管理水平的提高。如通过建立“灌区农民用水户协会”，将水利设施“私”管，可以提高协会成员投资热情，灌区保证率也将提高，同时，在灌区由用水者协会代表农民管理支渠以下渠道，负责与水管单位协调供水事宜和收缴水费，减少了供水收费中间环节，减少了截留水费及搭车收费的现象，既提高了水费收取率，又减轻了农民的用水负担，使水费收缴这一老大难问题迎刃而解。
用水户参与灌区管理，是由灌区自身特点所决定的，也是水利发展的必然选择。但在我省一些灌区还处于刚刚起步、试验摸索阶段，还必须在实践中逐步完善，有计划地加以推广。当前在组建农民用水户协会工作中，应注意把握的几个问题：一是要逐步把农民用水户协会办成民办实体，只有这样，才更有生命力；二是要从实际出发，不搞一个模式，在坚持有利于发挥灌溉效益、有利于灌区发展建设的前提下，因地制宜地确定本地用水户参与管理的组织形式和管理办法；三是用水户协会的管理必须体现灌区特点，遵循灌区自身的经济特点和用水户特有的经营状况，科学合理地来进行供水、用水，在管理上做到宜统则统，宜分则分。
2.2 大力推广节水措施
以灌区更新改造为契机，大力推广灌区渠道防渗节水措施。目前灌区渠系渗漏量大，约占引水量的一半，渠系水利用率较低，一般约0.5，田间灌水技术较粗放，田间水利用率约0.8，灌溉水利用率约0.4，在无井灌条件下，约占一半的水量回收利用率低。采用渠道防渗的方式来减少输水损失，提高输水利用率，降低单位面积负担，不仅利于灌区发展，而且优化了资源配置，利于提高全社会节水意识，对节约水资源起着重要作用。此外，渠道兴建防渗护面工程后，渠道质量改善，渠床稳定性、行水速度与过水能力提高，便于维修养护，有利于及时、快速引水、输水与配水；新建防渗渠道还因断面缩小而减少渠道占地，因此对灌区工程进行渠道防渗节水技术改造是主攻方向。
2.3 运用新理论，加强灌区管理
（1）明晰水权，实施灌溉总量和定额用水两套指标双控制。现代产权经济学认为，随着经济的发展，资源稀缺性和需求无限增长矛盾日益尖锐，争夺稀缺资源已成为必然，因而产生的冲突是不可避免的。合理的产权制度是明确界定资源的所有权和使用权，以及在资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则以及保护产权所有者利益等。灌区用水权利具有以下特点：使用权和收益权属于灌区农户，主要定向用于灌溉，不具有转让权。目前，灌区没有形成完整的产权形式，产权主体不明，存在“水权模糊”，致使水资源不能由低价值领域流向高价值领域，降低了全社会总收益的提高，实际上是资源配置扭曲。产权制度要求把水资源的指标量化，明晰水权。明晰水的使用权，就要确定两套指标：一套是总量控制指标，就是要把用水指标层层分解下去，层层有指标；另一套是定额指标，每一项用水都有指标。总量指标控制是从供水的角度来看问题，控制用水总量；定额指标是从需水的角度来看问题，规定每个单元耗水的多少，总量和定额双控制，让水权落实到每一个用水单元上去，落实到每家每户。
（2）运用价格机制，激活灌区水利市场。《中国21世纪议程》是中国制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，其中明确提出：不合理的资源定价方法导致了资源市场价格扭曲，表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀……为此必须建立和完善有偿水权制度及价格机制。水价的不断调整和水市场的建立是水资源优化配置的重要手段，这些观点对于企盼灌区改革来说，具有很强的理论性、前瞻性和指导性。长期以来，水资源被无偿或低价使用，事实上水资源所有权被废除或消弱，不仅刺激了水资源开发，同时缺乏有效的水资源保护措施，造成水资源的浪费，此外，水价太低也造成了水利财务部门严重困难，造成灌区水管单位的水费收入不能完全补偿供（排）水生产成本的耗费。据测算，农业供水成本为0.319元/m3，现执行价格为0.1元/m3，仅占成本的30％，可见水管单位的供水仍处于亏损状态。因此要适应水利投资多元化和水利工程管理体制改革的新形势，改革水价管理体制，建立灵活的调价机制。同时，加快推进水价计价方式改革，进一步完善水价形成机制，大力推进用水定额管理，定额内的用水执行正常的分类水价，超定额采取累进加价制度，以限制水的浪费；逐步引入丰水、枯水季节水价，鼓励农户在丰、枯水期合理调剂用水。这些对维持灌区工程的正常运行，发展水利事业，减轻国家财政负担，促进节约用水和合理配置水资源，具有十分重要的作用。
2.4 采用多元化的投入机制，增加灌区投入
目前，多数灌区工程设施老化，年久失修，工程不配套，在一定程度上影响了灌溉效益的发挥。而灌区建设，在计划经济体制下，主要是靠国家投资，因此要按照基建程序，做好项目前期工作，争取尽快启动项目，积极争取国家投入。在国家才力十分有限的情况下，为了加快灌区建设步伐，更好地发挥国有灌区在农业增产中的巨大作用，必须走多渠道投资建设的路子，并采取一些吸引政策，调动用水户投工投资建设灌区的渠系配套，引导他们投入水利建设，克服“等、靠、要”的观念，按照“谁受益、谁负担、谁投资”的原则，走多元化投资之路。
2.5 推行合同用水制度
由于用水管理和水费计征工作中出现的一些问题，给工程管理和水管单位工作的正常运行带来诸多困难，而合同用水是根据用水定额制定的用水计划，它是以村为单位签定用水合同，实行供需直接见面，来规范供需双方的责权利，以便建立良好的用水管水秩序，降低灌溉成本，保护好水利工程。因此要大力推行合同用水制度。