CCER处境尴尬 中国碳市场遇结构性挑战

CCER（国家核证自愿减排量）遇到“皇帝女儿也愁嫁”的局面着实有些尴尬，各种政策与市场变化，均折射出了中国碳市场道路上不可回避的一些结构性挑战，对国家碳市场的“顶层设计者”与市场参与方都有启示。
　　


CCER处境尴尬 中国碳市场遇结构性挑战
　　
　　全国统一碳市场渐行渐近，但在第二年履约中，国内试点地区碳市场却出现了很多值得玩味的现象，尤其是围绕CCER（国家核证自愿减排量）的各种政策与市场变化，均折射出了中国碳市场道路上不可回避的一些结构性挑战，对国家碳市场的“顶层设计者”与市场参与方都有启示。
　　
　　按照通常理解，一方面，CCER由国家发改委备案，信用度最高，且拥有在多个地区碳市场之间流通的能力;另一方面，国家发改委同时也是各碳交易试点地区的主管单位，各个地区碳交易主管部门在制定CCER准入政策时，必然也会考虑到国家发改委的态度。所以，在这种背景下，CCER遇到“皇帝女儿也愁嫁”的局面着实有些尴尬。
　　
　　症结
　　
　　首先，各试点地区均存在不同程度累计免费配额盈余，缺乏CCER接纳能力。
　　
　　在短短一两年内，完成数百家企业纳入和履约，实现上亿吨配额发放，已经实属不易。试点企业存在反弹和抗拒是非常自然的事情。在国家立法和本地管理办法的情况下，为了确保纳入的试点企业能够顺利完成履约，地方政府必然需要在初始配额分配中作出一定妥协，保障履约率，而牺牲市场基本面。
　　
　　实际上EUETS在2005～2012阶段也存在同样的“早期市场妥协”问题。与EUETS早期碳市场类似，国内试点阶段各地区碳市场运行一年多以来，也在积累过剩配额，但尚未建立类似欧洲MSR的市场收储制度，因此在第二个履约年度必然会受到市场下行压力。在这种情况下，为减小市场进一步下跌或剧烈波动的风险，地方政府只能考虑限制CCER进入市场的数量—毕竟企业配额分配办法已经实施，不宜频繁修改，而CCER准入制度既可以定期更新。
　　
　　其次，CCER与有偿分配配额存在直接竞争关系，但CCER本身对本地区节能减排并无贡献。
　　
　　即便初始免费配额分配不足，市场主管部门也能以有偿拍卖的方式向缺口企业提供配额。如果主管部门放弃拍卖的机会转而使用CCER，则无形中损失了有偿拍卖配额预期收益，而且廉价CCER又会拉低配额价格，不利于碳市场发挥节能减排投资价格信号作用。因此引入CCER对于试点地区节能减排并无帮助，反而挤占市场空间和财政收入，必然招致重重限制。
　　
　　启示
　　
　　从上述CCER遭遇到的问题中，所能感受到的几重矛盾，也很可能对未来全国碳市场构成挑战：
　　
　　国家与地方的博弈：由于碳排放权不同于电力或煤炭，其自身没有价值内涵，市场价格完全建立在绝对稀缺性上。所以在国家层面，碳市场工具要发挥作用就必须做到“配额稀缺”，然而地方政府作为经济实体的管理者，势必直面企业的压力。尤其考虑到不同地区发展程度、产业结构、能源结构差异明显，地方与国家在本地企业配额分配上必然有博弈过程。如何兼顾不同地区能力差异与共同责任，结合“自上而下”和“自下而上”路径，实现各地企业配额的统一分配，已经成为国家碳市场路上的首要挑战。
　　
　　政府与企业的关系：在唯GDP的时代，政府部门普遍存在“重商主义”情结，政策也均以鼓励企业投资和发展为导向，往往以压低包括环境在内经济要素价格为代价。而“碳定价”将对经济要素原有的定价体系带来影响，政府职能应向可持续发展能力倾斜，对经济发展的“成本”负有更多责任。因此，未来需要进一步调整政府部门绩效评价体系，计入地区发展成本(包括碳排放空间)，使政府在企业或产业进退上，发挥更均衡引导作用，从而让政府与企业关系更加有利于碳定价体系的建立。
　　
　　低碳与经济的关系：截至目前，国内碳市场更多被当作应对气候变化的政策工具，而低碳与经济发展之间的关系却有争论，缺乏积极而有建设性的实践成果，导致政府与企业往往对总量限制很不情愿。实际上，中国碳市场在构建的过程中，完全可以发挥抛砖引玉的作用，在电力与能源市场化改革、新型要素市场建设、金融体系创新方面给企业带来实惠，降低社会边际成本，从而带来经济质量、社会福利和行业竞争力的增加。
　　
　　碳市场与减排的关系：如同关于CCER“额外性”的争论，碳市场被视作“节能减排”的政策工具，就必然面对其他政策工具的竞争，例如碳税、节能量交易、可再生能源配额交易、能源消费总量控制和化石能源定价调整等。决定碳市场是否具有比较优势的关键点，首先是碳交易能否直接带来企业的减排活动，然后才是碳市场是否能够降低社会减排成本。如果碳市场运行效果缺乏对减排投资的直接促进，会导致政府对碳市场价格的更多顾虑，反过来又会进一步动摇碳市场对于投资引导的效力。因此，除了政府更加坚决的态度、赋予政策与市场的长期稳定性之外，碳市场制度设计也应该围绕如何更加直接的扶持节能减排投资做文章，开发新的合约类型和交易产品，在碳市场与减排活动中建立更加直接的关系。
　　
　　综上，虽然发改委对全国市场的建设已有了明确的态度和大致的时间表，但建立市场的道路上依然存在诸多深层次矛盾带来的挑战。在“自下而上”的创新和“自上而下”的系统推进中，政策制定者还有许多细致的工作有待开展。

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