南水北调中线工程渠首移民安置有关问题的探讨

1 前言
南水北调中线工程是我国“十五”计划将要建设的一项重要的战略性基础设施，是仅次于三峡的特大型项目。工程建成后，可有效缓解京、津和华北地区的严重缺水状况，优化资源配置，改善生态环境，促进生产力的合理布局和产业结构的战略性调整，对我国国民经济和社会的快速健康发展具有特别重要的意义。水库移民是决定水利水电工程顺利建设及高效运行的关键，涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程技术等多项领域，是一项跨领域、多学科的庞大系统工程。移民问题解决的好坏，不仅直接关系到水利水电工程的顺利建设，更重要的是关系到广大移民群众的切身利益，关系到社会秩序稳定。为了更好地解决南阳的移民问题，最大限度地发挥工程建设对南阳市经济社会发展的促进作用，本文通过对丹江口库区和拟定安置区进行调查研究，在借鉴三峡、小浪底移民安置经验基础上，提出南水北调中线工程南阳移民安置的意见。
2 淅川县丹江口库区淹没及移民概况
2.1 初期工程移民情况
丹江口水库初期工程淹没南阳市淅川县土地面积 362 k ㎡其中耕地 1.9 万 hm2 ，动迁移民 20.2 万人，搬迁县城一座，集镇 16 个，各项淹没实物指标累计损失 7 ． 4 亿元 ( 当时价 ) 。移民迁移安置工作自 1959 年开始，到 1978 年基本结束，历时 20 年，先后分六批安置。其中，迁青海 2.2 万人，湖北 6.9 万人，邓州市 1.5 万人，淅川县后靠安置 9.6 万人，人均迁安经费 325 元。由于人口增长和返迁回流等原因，到 2001 年底，南阳市丹江口水库移民达到 20 ． 6 万人，其中：淅川县 18.8 万人，邓州市 1.8 万人。当时由于受极“左”思潮的影响，整个移民迁安工作，缺乏科学的论证和长远的规划，基本靠行政干预手段，形成水逼人迁、先迁后安、盲目后靠的严重局面。加上国家投资少、安置标准低、水电路校等生产生活设施不能满足基本需要，造成大量移民遗留问题，使本来比较富庶的淅川县成了国家级贫困县。
南阳市丹江口水库移民遗留问题，虽经十多年的扶持，取得了很大的成绩，但由于过去移民遗留问题太多，国家投资又十分有限，加上长期受中线工程上马的影响，当前仍然存在不少突出的问题。一是生产条件差。据统计，丹江口水库移民人均水浇地仅 0.013hm2 ，远低于全市人均 0.04hm2 的水平，有 7.8 万人、 6.4 万头大牲畜吃水困难， 5 万多人用电难， 4 万多人行路难， 3 万多名儿童上学难。移民人均耕地 0.057hm2 ，有 1.2 万移民人均耕地不到 0.033hm2 。二是生存环境差。由于库区人多地少，毁林毁草开荒严重，水土流失加剧，生态环境逆向发展，形成越穷越垦，越垦越穷的恶性循环。三是住房质量差。据调查，库区移民人均住房面积普遍较小，房屋质量差。当前，仍有 30 ％左右移民居住大搬迁时建造的土墙瓦顶房屋， 30 年来未建新房，还有一些移民四代同居，人畜混居。四是文化素质低。在长期迁移安置过程中，当时很多适龄儿童失去上学机会，加上长期以来移民地区经济发展十分缓慢，造成库区移民文化素质普遍较低。据统计，在现有移民劳动力中，文盲、半文盲和小学文化程度占劳动力总数的 45 ％，科学技术很难在移民区得到推广和普及。五是经济收人低。据统计， 2000 年移民人均纯收入 696 元，人均口粮150kg ，相当于南阳市平均水平的 1 ／ 3 ，并且呈现差距逐年拉大的趋势。
2.2 南水北调工程涉及南阳的移民问题
南水北调中线工程的水源工程——丹江口水库的后期完建，水库蓄水位由初期的157m 增加到170m ，淹没涉及河南、湖北、陕西三省六县 ( 市 ) ，迁移线以下人口 22 ． 44 万，其中淅川县库区涉及 11 个乡镇， 177 个村，动迁人口 11 ． 92 万，占库区迁移人口总数的 53.1 ％。新增淹没面积153.1km 2 ，淹没耕地、园地 8700hm2 ，经济损失达 11.9 亿元。南水北调中线移民与其他水库移民相比，有着更加突出的特点：一是淹没区域集中，淹没损失大。丹江口水库一、二期工程，共淹没淅川耕地 2.77 万 hm2 ，占全县总耕地的一半以上，占豫、鄂、秦三省六县总淹没面积的 62 ％，动迁人口达到 14.3 万 ( 不含影响人口 ) ，占全库区的一半以上；二是人均淹没实物指标占有少，移民特别贫困。由于丹江口移民问题仍没得到有效解决，有近一半移民仍生活在温饱线以下，而后期工程移民大多数是初期工程的移民。根据市移民办对浙川县老城镇岵山铺村的调查，就人均住房面积而言，新老居民差别较大：没有动迁的老居民人均住房面积21.36m2 ，动迁一次的人均18.49m2 ，动迁两次的人均16.53m2 ，返迁移民的人均仅14.09m2 。
1992 年，长江委编制的丹江口水库后期完建工程库区淹没处理及移民安置规划，对浙川县移民的安置意向是：县内安置 4 万人，除钟观、下集、吴店、白亭 4 处防护区内 1 万人基本不外迁外，其余 3 万人大部分后靠安置在仓房、香花、九重三镇；县外安置 8 万人，涉及南阳的邓州、唐河、社旗 3 个县 ( 市 )30 个乡镇，其中，邓州市 3.3 万人，唐河 3 万人，社旗 1.7 万人。
3 移民安置的初步打算
中线工程涉及南阳市移民人数较多，南阳市移民安置办公室在长江委可行性研究规划方案的基础上，依据移民条例精神，借鉴三峡、小浪底移民安置的经验和老库区移民安 置的教训，结合人口资源、环境容量、人们思想观念的变化和市场经济发展等因素，对库区移民安置方案进行了认真分析研究，初步确定丹江口库区移民安置方案：
3.1 浙川县安置 1 万人左右
该县 2000 年总人口 70.8 万，其中农业人口 64.51 万，实有耕地面积 4 ． 6 万 hm2 ，农业人口人均耕地 0.071hm2 ，人均粮食产量308.1kg ，人均纯收入 1369 元。在全省 118 个县 ( 市、区 ) 人均纯收入排序中倒数第三。另外，水土资源条件不足，而且为建立水源保护区，全县还有 5 070hm225 。以上的坡耕地应该退耕还林，从自然条件和经济发展的角度看，淅川县移民安置的空间非常有限，不具备大量安置移民的条件，但为避免移民搬迁安置新的社会问题，借鉴小浪底移民的做法，拟对约占移民总数 6 ％的干部职工家属约 1 万人仍在县内安置。
3.2 邓州、唐河、社旗三县 ( 市 ) 安置 6 万人左右
经过对可行性研究阶段选定的移民安置区的调查，以水土资源为基础，以粮食人口容量和水环境人口容量为主进行分析研究，预选邓州、唐河、社旗三县 ( 市 ) 所属的 30 个乡镇作为移民安置区，安置区涉及 436 个行政村，农业人口 100.48 万，总耕地面积 13.85 万 hm2 ，人均耕地 0.138hm2 ，人均粮食产量624kg ，可以接收安置移民 6 万人左右。
3.3 省内受益区安置 7 万人左右
南水北调中线工程供水区纵贯全省南北，规划近期供水区 2.36 万 km2 ，包括南阳、平顶山、漯河、周口、许昌、郑州、焦作、新乡、濮阳、安阳等 11 座省辖市和 30 座县城。这些地区生产生活条件一般较好，从小浪底外迁移民实施结果看，移民乐于迁入。
3.4 移民安置备选区域的选择
为了更好地做好南阳市移民安置前期工作，除拟建工程移民安置区外，还要在南阳市中线工程供水受益区的乡、镇、农场以及市农业局、畜牧局、司法局直属的愿意出让土地的农场、林场、劳改场等进行调查、分析、选择，排除河道蓄滞洪区，中线干渠占压及地方病和特殊病区涉及的有关乡镇，把水土条件较好、能满足环保要求和可持续发展需要，基础设施和经济比较发达，有发展经济的基础和潜力的地方作为丹江口水库移民安置的备选区域。
4 处理好有关移民问题的对策与建议
4.1 移民安置的指导思想
丹江口水库二期移民安置要在开发性移民方针指导下，妥善安排好移民的生产和生活，使移民有合适的生活环境、生活设施，并能发挥社会作用，使移民安置后要逐步达到或超过原有生活水平，并且使安置区老居民的生活水平不降低。因此，移民安置规划要在指导思想上贯彻一个方针、做到五个转变。一个方针是：认真贯彻开发性移民方针，走可持续发展的道路。五个转变：一是由计划经济向市场经济的转变；二是由不注重环境容量向可持续发展转变；三是由依托土地向既依托土地又依托市场的双重依托转变；四是由偏僻处安置向繁荣处安置转变；五是由人治管理向法制管理转变。特别是 2002 年 8 月九届人大通过的《中华人民共和国水法》第二十九条，为依法开展移民规划工作提供了法律依据。
4.2 制定移民搬迁安置补偿政策应考虑其特殊性，实物补偿与扶贫政策相结合丹江口库区移民由于特殊的历史原因，他们占有很少的生产资料和生活资料，丹江口库区移民人均耕地只有 0.057hm2 ，人均住房仅18.2m2 ，远远低于小浪底库区移民人均耕地 0.13hm2 和人均住房35.2m2 的水平。因此，在制定丹江口移民安置补偿政策时应考虑该库移民的特殊性，建议移民实物补偿标准采取“三原”规划原则补偿与政策扶贫相结合，确定合理的补偿标准，使移民在搬迁安置过程中尽快脱贫，实现移民搬得出、稳得住、能致富的目标。
对于在执行国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和国土资发 [2001]355 号文件《关于水电工程建设用地有关问题的通知》时，应该考虑到丹江口移民问题的特殊性，这些移民既有二次搬迁和回流重复搬迁的老移民，也有受老移民安置影响的新移民，考虑他们的实物时，应注意即使没有工程项目，人民的生活标准在工程期内也会发生一些变化。在制定补偿政策时考虑他们可能达到的生活标准。因此，移民补偿政策要将“三原”原则与实际情况相结合，“三原”原则与国家扶贫政策相结合，确定合理的补偿标准。建议以规划与补偿相结合的办法，编制淹没处理概算。生产投资要按需要调整的土地计算补偿补助费用。移民建房要按规划投资列入或高补偿标准。新村基础设施和公共设施要达到安置区的水平。
4.3 在整个工程受益区统筹考虑，以足够的环境容量为前提，选择具有发展潜力、易为移民接受的地方作为安置点库区移民的贫困，客观原因在于交通不便，资源缺乏，信息闭塞，市场经济不发达。新的移民，应选择那些土地资源较多、基础设施及经济比较发达的地方进行安置，一则避免造成新的贫困和不稳定，二则易为移民接受。在安置地的选择范围上，不仅仅局限于淅川县本县境内和南阳市的三县，应在工程受益区内统筹考虑，择优选取，统筹安排。三峡工程移民方案最初强调后靠安置，实施结果不尽如人意。最后，国家根据移民实际情况，对安置方案进行了调整，鼓励和引导更多的农村移民外迁，有 11 个省、市分三年接收了 7 万移民的安置任务。黄河小浪底移民开始时，也存在这个问题，采取后靠安置和县内安置，并希望走工业安置的路子，结果，环境容量不足，本县土地质量差，水源交通条件不便，安置移民的企业效益不好，移民安置工作走了弯路。南水北调中线工程涉及南阳市淅川县库区移民 14.3 万人，与黄河小浪底移民数量基本相当，移民搬迁安置处于市场经济发展完善期，因此，一定要借鉴三峡、小浪底移民安置的经验，一开始就要把规划做扎实，在工程的整个受益区内选择条件较好的地方作为安置点。在考虑大农业安置为主的同时，也可以根据目前小城镇建设发展思路，将这次移民安置与南阳市小城镇、小集镇建设结合起来，把这次移民安置视为南阳市小城镇、小集镇建设发展的机遇，充分利用移民赔偿资金和基础建设投资资金，高起点规划移民安置区，加快城乡建设步伐。选择一些条件较好的移民村，在保证有一定口粮的基础上集中到乡镇进行安置，逐步把小城镇建设成为农副产品加工销售中心和乡镇企业的聚集地，成为全市经济快速发展新的增长点，利用乡镇优势加快安置区经济发展步伐。无论安置点选在哪里，选择过程中都要进行科学地分析论证。
在环境容量分析方面，要由过去单一的土地指标分析向多指标分析方向发展。如综合分析安置区的土地条件、水电路基础设施条件、经济发展条件及移民的心理适应性条件等。在土地承载力上，不仅要考虑土地的面积因素，还应考虑土地的质量、现有生产能力和增产潜力等因素，从而使移民安置地点的选择建立在稳妥可靠的基础上。
4.4 将库周影响的处理纳入规划，避免出现遗留问题
黄河小浪底移民工作基本达到了国家满意，移民满意，世界银行满意。但也存在着一些问题，困扰着库区群众及移民工作者，其中主要的是库周影响问题。小浪底水库蓄水后，由于库岸坍塌、原有道路被淹、电力供应中断、学校搬迁等，给当地群众生活造成了很大影响。这些困难，单靠库周交通、供电等专项恢复是解决不了的。各级政府为此做了大量的工作，但至今尚未妥善解决；丹江口水库水位上升后，同样存在上述问题。库周影响问题不可忽视。因此，在编制移民规划时，库周受影响人口应纳入移民规划，不留后遗症。
对于丹江口水库初期移民，也应适当考虑，加大扶持力度，以免出现新的不平衡。对172m 高程以上的一期移民，环境容量不足的，要与本次移民一并迁出。
4.5 要加大水利建设的投资力度，改善移民安置区生产生活条件
据测算，修水库淹没耕地和发展灌溉之比为 1 ： (8 ～ 10) 时，才称为得失相当。作为对南阳损失和移民安置的补偿，要求国家为南阳市建设旱涝保收田 49.3 万 ，其中，库区和渠线损失耕地 3.41 万 hm2 ，应建设旱涝保收田 30 万 hm2 。安置区移民按 7 万人计，应建设 10.67 万 hn2 ；渠线涉及的移民和影响人口，应建设 7.67 万 ，给一期移民人均建设 0.067hm2 旱涝保收田，计 1 万 hm2 。同时，为改善库区和沿线移民安置区的生产生活条件，充分利用当地水资源，建议国家对南阳市水利建设项目给予关注和支持。一是抓紧批准实施唐白河综合治理工程，唐白河流域是丹江口库区移民安置的集中区，但防洪标准低，堤防多处坍塌，迫切需要安排治理；二是兴建唐东、唐桐两大移民新灌区和陶岔渠首电站，以及对宋岗、陶岔电灌区和引丹灌区进行续建配套改造。
4.6 建立监理、监测和评估机制，确保移民搬迁安置的顺利进行
为了确保丹江口水库移民工程的顺利实施，同时借鉴小浪底水库移民工程的经验，丹江口水库移民工程必须引入监理、监测和评估机制，以保证移民工程的顺利实施。我国已经加入 WTO ，移民工作也应该与小浪底移民工作一样与世界移民工作接轨，按照世界银行非自愿移民实施导则所规定的程序，结合我国的国情制定移民搬迁安置政策目标、进度控制目标和质量控制，确保移民工程投资项目按规划、按规范的顺利实施；对移民工程的投资项目进行有效地监测和评估，确保移民工程建设的经济效益和社会效益，保证移民的合法权益，同时减少腐败现象的发生。
4.7 根据国家现行政策和库区实际，制定移民优惠政策和对口支援措施
水利工程是造福社会、有利子孙后代的大事，而水利工程的兴建往往以牺牲移民利益和局部利益为代价，各级政府、各部门有责任也有义务为国分忧，为移民解愁，保证国家重点顺利兴建。我国属于发展中国家，经济还比较困难，对移民的淹没损失还不能按市场经济的实际价格进行赔偿，而是实行前期补偿补助、后期扶持的政策，因此，制定一定的优惠政策和对口支援措施，对移民的经济损失也是一种弥补。三峡工程移民，从中央到地方制定了一系列配套的优惠政策。黄河小浪底河南库区的移民，河南省制定了专门的优惠政策，在移民农转非、有关税费减免等方面作了具体规定。同时，省政府还出台了对口支援政策，动员各有关部门对口支持小浪底库区和安置区项目建设。南水北调中线工程的移民，数量大，涉及范围广，政策性强，可以依照三峡、小浪底工程的做法，实行淹没损失与工程效益挂钩的办法，建立库区建设基金，用于库区维护和扶持移民发展生产。建议国家制定有关扶持及税收等方面的优惠政策和受益区各地、各部门对口支援移民迁建安置的工作，实现移民安居乐业。
4.8 在总干渠沿线建设生态高效科技示范园区，解决沿线后靠移民的生产生活问题中线工程总干渠穿越南阳市淅川、邓州、镇平、卧龙、宛城和方城 6 个县 ( 市、区 )24 个乡镇，全长185km 。挖压占地 6400hm2 ，干渠与交通水系、渠系等交叉数百处，渠道占地直接和间接影响近 20 万人的生产生活。为不降低沿线居民生产生活水平，应靠发展水利和科技手段，建设旱涝保收田和高效科技示范园区，促进当地经济发展。
总之，在当前市场经济条件下，南水北调中线南阳移民工作虽然面临着一些新的问题和困难，但是，只要我们能够结合实际，用足用好国家有关政策，切实处理好国家、集体、个人三者之间的关系，认真贯彻“开发性移民”方针，走可持续发展的路子，思想上做到五个转变，积极搞好移民前期规划编制，就一定能够做好移民工作，达到移民搬得出、稳得住、能致富的目标，带动南阳经济快速发展。