第一部分：规划管理实例评析
实例一：
2001年12月21日，某市中级人民法院对个体工商户林某不服规划局及环保局的行政处罚作出的判决，驳回上诉。至此，这起行政诉讼案以规划局和环保局的胜诉而告终。
上诉人林某在办理未报批手续的情况下，擅自于2000年6月将将其经营的精研塑料厂从该市某某镇北海路迁至该镇新工业区，增设了八台切割机，新建了挤塑车间，且未取得建设工程许可证，未采取任何环境保护设施后擅自将主体工程正式投入生产。规划局和环保局联合执法，经过调查、取证和组织听证后，于6月28日作出了《行政处罚决定书》，认定上述行为违反了《城市规划法》《某某市建设项目环境保护管理条例》对上诉人作出责令停止生产、补办手续并处罚款3万元的行政处罚决定，林某不服，于2001年7月10日向某市人民法院提起行政诉讼，请求〔判决撤销处罚决定，林某认为自己是个个体工商户，不属于建设单位，另外，工厂搬迁经营场所，增加小型设备不属于要经建设管理部门、计划管理部门批准的项目，故不属于建设项目。
实例一评析、
1、根据城市规划法，规划区范围内任何建设都必须符合城市规划，都必须按法定程序进行报批，这包括单位和个人（个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动）因此，林某以个体工商户为借口。想跳过规划报建程序，这明显不符和城市规划法的要求。
2、另外，林某工厂的搬迁是不是属于建设项目，依据城市规划管理条例，城市建设项目是指一切新建、扩建、改建、翻建的房屋建筑（包括工业建筑、公共建筑、住宅建筑、仓储建筑等）地下建筑、围墙建筑、大门建筑、小品建筑、人防工程、消防工程、防洪工程、公共设施、铁路、地铁、公路、城市道路、桥梁、涵洞、机场、码头、广场、停车场、公园、城市绿化、市政管线等。林某工厂异地搬迁，涉及建设用地的重新选址、建筑工程的重新设计、建设项目的环境保护、建设工程竣工验收等问题，均需要重新按照新建建设项目的规划审批程序进行报建。否则就是属于违法建设，违法生产，必须依法处罚。
第二部分建设项目选址实例评析
实例一、
在某大城市边缘的小河坝村委会为了加快农业结构调整，在村北约3330平米的用地上盖蔬菜大棚，蔬菜大棚占用了1500平米，经村委会集体研究，报镇政府同意，利用剩余1830平米建自用的工业厂房。该市规划监察大队发现后，责令其立即停止施工，等待处罚。
实例一评析、
1、村委会利用集体土地盖蔬菜大棚，进行农业生产，属于农业结构内部的产业调整，是允许。
2、而建设工业厂房则属于违法建设，因为该地区位于城市规划区用地范围内，按照城市规划法，规划区内任何建设活动，必须经城市规划主管部门批准同意才能建设。
3、建设工业厂房属于非农建设，虽然村委会报镇政府同意，但未经上级规划行政主管部门的批准，未履行合法的报批手续，因此属于违法建设，应给予立即拆除。
实例二、
某城市20世纪90年代初期，城市供电紧张，市政府招商准备建设一座5万KW燃油发电厂，作为城市补充电源。当时提供选址的用地经过比较只有靠近市区边缘的一处准备搬迁的工厂，但是该工厂周边是职工宿舍区，如果发电厂建设上马，势必会给临近的居住小区造成很大的污染，为此，市政府召开多次会议，各方意见争执不下，最后决定暂缓发电厂建设。经过2年以后，该市通过省电网提供了足够的电量，彻底解决该市长期电力不足的困难。
实例二评析
1、该项目选址，市政府还是考虑到了城市长期发展的需要，判断有严重污染的项目，即使近期有上马的必要，也还需要重点考虑项目的环境保护措施，如果措施不当，或措施不配套，污染项目将会给城市带来长期严重的危害。
2、在项目选址上，首先应严格按照城市总体规划统一安排，其次，应处理好近期利益与城市可持续发展的关系。只有多方面比较，经过合法程序，采用科学方法，项目选址才会合理可靠，上述例子由于市政府采纳了专家的意见，采取了暂缓建设的计划，从而避免了拆迁和今后的重复建设。
实例三、
某城市人口13万人，上界政府领导班子选定在城市东区某某路东侧建设城市广场，广场面积5万平方米，建设场址为一底丘小山，该广场区位有些偏，但是由于没有拆迁，容易上马，依次、因此上界政府不顾各方面的不同意见，开工建设，然而，在平整土地过程中，发现该低丘内部为花岗岩，建设成本比原先预计的大2倍，需要加大投资。担由于资金准备不到位，再加上周边项目建设无法跟上，广场建设被迫停工。新一界领导上台以后，经过认真分析，广泛调查研究，发现这个广场存在的关键问题是选址不当，当即拍板另行选址建设。
实例三评析
1、建设项目选址是一项非常严肃的事情，需要进行多方案比较，不但要考虑拆迁量大小，还要考虑工程地质条件，周边建设情况以及城市总体规划等多种因素。很明显上述问题出在当初广场选址过于轻率，决策过于武断。
2、建设城市广场应首先确定广场性质，广场一般分为城市中心广场，休闲购物广场，绿化景观广场，游行集会广场，交通集散广场等多种类型。每一种广场对位置的选择，用地规模，周边建设条件等都有不同的要求。
3、象该市的广场属于城市中心广场，应在城市中心，交通条件比较便利的，靠近城市主要的公共设施的位置上进行选址，而不应该只是考虑节省投资。在城市边缘选址建设，即使工程地质条件允许，广场建成后其使用效果也会很不理想。
实例四、
1993年，某市粮食局以建粮食批发市场为由，通过当地政府，以每亩2.2万元的价格，从小北村征走耕地109.58亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年批发、零售粮油2500万吨，成交额可达2000万元实现利税100万元，据说其规模要达到全省第一，使该市的经济得到繁荣，但是其后发生的事情却让小北村村民多年来一直气愤不平。粮食批发市场没有建起来，对国家和当地老百姓的承诺没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局手里。随后这些耕地即被分割成若干份，每份约为420平方米，以股金的形式把土地使用权转移到个人和一些单位手里，每份3.5万元，得到土地使用权的人，便各自建起了民宅、商店、酒店、公司等。粮食局自己所建的粮油交易大厅仅有200平方米，而且从未开张，征用了100多亩地，只盖了这么小的交易厅。就连交易大厅现在也租给了私人，做了存放方便面的库房。二十多名村民代表表示，如果被征走的土地真是国家需要，他们能理解支持。但是现在看到的这种情况，真让人不服气。无论如何弄个明白，讨个说法。
实例四评析
1、这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情节严重造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的土地，其建设项目必须要与批发市场相关。否则，就是违法使用土地。但是粮食局却没有按规划，按原来的计划规模设批发市场，却将大部分土地转向了房地产开发，征来得耕地被改变了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关系，实际上是改变了建设用地的性质。
2、如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该按照法定程序，重新向计划行政主观部门和规划行政主观部门提出申请。
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实例八
“帝王花园”系某地一所高级公寓，楼还没有盖好，发展商就在报纸上到处刊登广告，预售楼房。某甲与开发商腾达房地产公司签订了购房合同。双方约定：腾达房地产公司以28万元人民币的价格，将“帝王花园”的一套三室一厅的公寓预售给某甲，面积为118平方米，交房日期定为半年以后。10个月以后，某甲拿到寓所的钥匙，持有关凭证到房地产管理局办理权属登记手续。房地产管理局告诉某甲，经调查，“帝王花园”系某生产大队与腾达房地产公司搞的合作开发项目，到目前为止，尚未办理土地使用权出让手续，土地使用人既没有支付土地出让金，也没有取得土地使用权证。因此，某甲仅凭与腾达房地产开发公司所签的一纸合同，不能办理这套住房的权属登记手续。某甲找到腾达房地产公司要求退房，腾达房地产公司的销售人员说，买房的钱早已用于“帝王花园”的后期建设，如果公司补办土地使用权出让手续，还得交一大笔土地出让金。某甲要退房，房地产公司不予办理；如果办权属登记，那就得自己承担一笔费用。某甲未同意，起诉到人民法院，要求解除合同，赔偿损失。
评析：根据我国有关房地产管理法律、法规的规定，只有依法取得的国有土地使用权，才可以作价入股、合资、合作开发经营房地产。而城市规划区内集体所有的土地，只有经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。所以想利用这类土地开发房地产的发展商，只有先依照国家有关规定，把集体土地转为国有土地，所建造成的房屋才能合法进入商品流通领域。以集体土地使用权投资房地产开发，不按国家规定办理相关手续，说穿了，就是逃避缴纳土地出让金，把本来应由国家得到的收入攫取到了小集体的口袋里。用集体土地开发商品房，这是法律所不允许的。而“腾达公司”却隐瞒这一事实，欺诈顾客，这亦是非法的行为，理应受到处罚。
实例九
1999年1月4日，XX市政府领导班子集体研究决定在H村开发建设一个电子工业加工区。1999年2月2日市政府联席会在听取政府负责同志的汇报后，同意与被征地单位签订征地协议，在该市土地利用总体规划确定的农用地区域内征用土地。据此精神，在未按法定程序申请报批的情况下，由电子工业加工区建设办公室主持，于1999年2月11日与H村委会签订了征地协议一份。市政府办公室于1999年4月30日分别以XX府办（函）（1999）1号和2号文件批准H村电子工业加工区办公室征用2754亩耕地，批准的征用土地未按法定程序向省政府申请批准。上述征用的土地，已按协议支付了40%用地补偿费共830万元；截至1999年5月3日，破坏耕地面积达901亩。主持XX市政府全面工作的负责同志对征地的具体情况是清楚的，也听取过有关同志的汇报，但未提出异议，并未及时针对这宗违法用地进行检查纠正。经过多次调查取证，省人民政府土地行政主管部门依据《土地管理法》有关规定，于1999年5月20日做出如下处罚。
（1）鉴于上述工业区所毁耕地已难以复耕，同时地方经济发展确实需要，经核准，对已推平的土地按每平方米10元进行罚款，并补办手续；责成XX市人民政府就此事向省人民政府做出深刻检查，并建议按有关规定对有关直接负责人和直接责任人做出行政处分。
（2）对XX市人民政府越权征地的情况和处理结果通报全省。
评析：首先，XX市无权批准征用农用地，省级人民政府土地行政主管部门做出的处罚是正确的。市政府领导同志应负有重要的领导责任。其理由如下。
（1）XX市所征用的土地是总体规划确定的农用地。
（2）《土地管理法》第四十五条明确规定征用下列土地的，由国务院批准：
1）基本农田；
2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
3）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
4）《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效。对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准，使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处，非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。
当前，出现如此多的非法建设用地，有相当一部分是由有些政府部门造成的，一些地方领导法制观念差，缺乏依法保护土地的自觉性与责任感，甚至将发展经济与合理利用土地、保护耕地对立起来，置国家决定于不顾，错误地认为占用耕地、依法报批用地会影响地方经济发展，打着发展经济等各种旗号，以招商引资、基础设施、重点建设项目等急于用地为由，我行我素，有法不依、有禁不止，以权代法，破坏法定的审批程序，给国家造成了很大损失。
实例十
XX食品厂厂址位于城市大型居住区的旁边，占地1.3万平方米，政府与食品厂达成协议，食品厂搬迁至郊外，原厂址按照规划，兴建住宅，食品厂与XX房地产公司达成协议，合资建设2万平方米的商品房，按照有关程序，取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。但在施工过程中，XX房地产公司无法按协议筹集到自身方面的资金，该房地产公司只好退出。食品厂后又与XX建设集团达成协议，继续完成商品房的后续建设。
评析：建设单位申请对建设用地规划许可证、建设工程规划许可证中的建设单位名称进行变更时，应持计划管理部门变更建设单位名称的计划文件、原建设单位同意变更建设工程规划、建设用地规划许可证中的建设单位名称的证明或双方的协议书、原审批文件报规划主管部门。规划主管部门同意后可进行更改，并要在证件的修改处加盖校对章。建设单位在申请对建设工程规划许可证、建设用地规划许可证中的建筑性质或用地性质进行更改时，应持说明变更原因的函件及原审批文件，申报规划要点。建设单位持同意变更建筑性质或用地性质的规划要点通知书，到计划管理部门办理计划变更手续，然后持新批的计划文件，按照规划要点通知书规定的程序，重新办理规划管理手续。
第六部分、建设工程规划管理
实例一
张XX家住某市中山区新安中里7号楼308号。未经城市规划部门的批准，擅自在新建楼12号楼东北侧便道上搭建一间简易房屋用于经营。该区城市管理监察大队检查发现后，认为张XX违反了《XX市城市规划条例》中的有关规定，依法通知其限期改正，自行拆除。在规定期限内，张XX未予改正。1998年12月9日，区城管大队又依据《违反〈XX市城市规划条例〉行政处罚办法》第三条的规定，做出了责令限期拆除的决定，并于次日向张XX送达了决定书，责令其于1998年12月14日前自行拆除违法建设。张XX不服，向本区人民法院提起行政诉讼。认为其所搭建的简易房屋虽系违法建设，但其周围还有其他的违法建设，被告不应仅对其违法建设进行查处，故诉请法院撤销被告所做决定。
评析：这是一起个人违反建设工程规划许可证的实例。张XX所建的简易房屋，既没有申请建设工程规划许可证，也没有申请临时建设工程规划许可证，明显属于违法建设。区城管大队系经国家和XX市有关部门批准依法成立的区级综合性行政执法机关，其有权依据城市规划管理法律、法规、规章的规定，对辖区内无建设工程规划许可证的违法建设进行查处，并可责令其改正或予以行政处罚。根据《中华人民共和国城市规划法》和《XX市城市规划条例》规定，在城市规划区内进行建设，应取得《建设工程规划许可证》及其他有关批准文件，否则为违法建设。张XX显然已违反了上述法律、法规的规定，区城管大队对该违法建设行为进行的查处正确，基本事实清楚，适用法律、法规正确，处理程序合法。至于张XX关于区城管大队需对他人的违法建设总是做出处理的要求，应通过其他途径解决，且与张XX违法建设无关，以此作为区城管大队对其违法行为处理不公正的理由不能成立。
实例二
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评析：这是将城市规划确定的绿化用地改为建设用地的用地性质变更问题。虽有市政府的局部调整用地政策，并经市政府批准，但仍需办理用地性质的变更手续。首先，应办理将集体所有土地改变为国有土地，因为依照规定集体所有土地是不能用来开发建设的申请。使用土地单位向计划部门立项后，经土地部门核准，再由城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证。其次，如果该开发项目由乡政府组织开发公司自行开发经营，应由开发公司办理一切手续，如果该项目由乡开发公司与其他单位合作或联营开发经营，则应共同办理一切手续；如果该用地经市政府批准，城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，出让部门应特别注意在开发建设的同时，应对该地区的整体绿化情况加强监督。
第五部分、建设用地规划管理
实例一
某城市有一部队机关经过计划部门立项，总建筑面积约为2.0万平方米，其中办公用房0.5万平方米，专业用房1.0万平方米，其他用房0.5万平方米。根据城市规划和建设单位的要求，在规划选址阶段经多次研究同意在城市西北部邻近该系统的医院和一居住区进行建设，用地面积为2.0ha.
评析：某部队机关建设用地属于军事用地，可按行政划拨的有关规定办理。因此，该部队机关持计划部门批准的可行性研究报告，并按城市规划行政主管部门提供的规划设计条件编制的经审核同意的规划总平面方案图，又经得土地部门批准和占用该土地的有关单位同意或取得有关协议，同时附有1：2000的地形图，向城市规划行政主管部门申请建设用地许可证。经城市规划行政主管部门审查符合有关要求即可核发建设用地规划许可证。
实例二
某市城市建设发展，在市区东部地区若干个工厂已经外迁或停产，其厂址由城市土地管理行政主管部门统一组织出让。在出让之前已由规划部门编制了详细规划，确定了每块土地的使用性质。某开发公司在出让中竞得其中的一块居住用地，面积4.5ha.按照详细规划的要求，并经城市规划行政主管部门确认，该居住用地的容积率为2.1，建筑密度为25%，建筑高度不得超高45m，居住区内的绿地率为30%，人口密度不超过800人/ha.某开发公司与市土地管理行政主管部门签订了土地合同，并将上述条件在合同中作出明确规定。
评析：这是一个国有土地出让的实例。关键是某开发公司在竞得4.5ha用地后与土地管理行政主管部门签订的合同中必须包含有规划行政主管部门的规划设计条件，才能办理建设用地规划许可证的申请。这主要是防止开发公司得到土地后任意改变规划设计条件，增加土地开发强度。城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，根据本例中的条件还可以要求其在4.5ha用地内编制一个修建性详细规划，为建设工程规划管理做准备。
实例三
某市的市区东北部有一中外合资的电子企业，因产品销路好，急需扩建一条生产线。企业提出在其厂区的东北角占用2.0ha的农村村民住宅和部分农村企业用地，企业提出的用地在城市规划为工业用地。
评析：这是中外合资企业要扩大用地，而且要占用农村集体用地的实例。其扩大用地的范围恰为规划工业用地，符合城市规划要求，但需将集体用地转变为国有土地，然后依照国有土地出让的有关规定办理出让手续，具体可参照例二所述。
实例四
某市在其市区东部有一工厂，由于污染扰民而外迁，其原址12.0ha用地依据城市规划改为居住区。因其区位较好，外商愿以优惠条件受让，后经该厂研究选中一家外商实施合资开发居住区。
评析：这是一个改变用地性质又进行合资开发建设的实例。中外双方如何合资，城市规划行政主管部门可以不去管它，自有主管部门过问。首先，城市规划行政主管部门要掌握用地性质只能是开发居住区；其次，根据城市规划要求提出规划设计条件，列入他们之间的合同或协议；第三，其合资的合同或协议是否得到有关主管部门批准；每四，其开发项目是否经计划行政主管部门立项；第五，合资开发是否进行了中国法人的注册，有无批准证书，是否已明确了项目经营法人。这些条件均已具备，城市规划行政主管部门可以接受项目经营法人对建设用地规划许可证的申请。
实例五
某市位于城市规划区内的一个乡，拟在现为0.5ha养鸡场的规划村镇建设用地上，改为建设一所敬老院，建筑面积4000平方米，2-3层主要为供老人的住宿、食堂、活动室、医疗保健室等，还有一些工作人员用房。此建设项目经区计委立项并经城市规划行政主管部门选址确认。
评析：像这类乡里为村民办实事的建设项目现在逐渐多了起来。利用集体土地为集体谋福利，将集体企业改为集体事业，其土地使用性质改变了，但其土地的集体所有性质并未改变。这种土地使用性质改变要不要办理建设用地规划许可证？只要该土地在城市规划区内而且进行建设活动，应该办理建设用地规划许可证，并对其建设也应该提出规划设计条件，审查其建设方案。不能因为农村在自有土地上进行建设，城市规划行政主管部门不去管它。这与养鸡场改为果树基地或变为养鱼场之类的情况不同，那是农业结构调整，与城市规划行政主管部门无关。现在是将养鸡场改为敬老院，有建设活动，又在城市规划区内，就与城市规划行政主管部门的职能有关了，不但应核发建设用地规划许可证，还应核发建设工程规划许可证。如果该乡不办理“两证”，那就是违法了，城市规划行政主管辖部门理应去查处。
实例六
以农业项目配套设施的名义，XXX林科农业有限公司未经规划行政主管部门批准，没有办理征地和建设手续，投资建设家庭农场，建设地点是XX城市郊区原来是一片庄稼地，家庭农场包括别墅、种菜大棚、车库、锅炉房等设施，销售对象是城市中高收入的居民，租赁期限为50年，租赁费用每套设施在80万元到100万元人民币，一次付清。一期别墅已经大部分售出，经调查核实，这一项目并不具备任何房地产手续。
评析：虽然该项目表面上不是房地产项目，搞所谓的出租，但实际上从其租赁期限、项目内容和开发规模来看，无疑属于非农建设，是变相搞房地产开发，是绕过有关审批手续、超越规划管理权限、擅自占用良田的违法建设。该市规划监察执法大队会同项目所在镇政府对“XX家庭农场”勒令停工，限期拆除174栋违法别墅。从上述例子可以看到，当前在城市郊区，一些乡镇打着“新农村建设”“农业产业结构调整”等旗号与开发商合作，大肆兜售。这类新的违法建设项目产生的原因主要有三个：一是巨额利润的诱惑，目前近郊和远郊地区包括住宅在内的房地产市场需求仍然很大，把违法占地建设的别墅、公寓当做商品房出售可以获得世大的利润；二是一些乡镇村负责人从眼前利益出发，怂恿支持违法建设项目，给予越权审批，助长了违法建设的发生；三是规划法制意识淡薄，认为违反了规划法规顶多罚点款而已。
实例七
1999年4月10日，某县啤酒厂“年产15万吨啤酒扩建项目”经国家有关部门批准，经法定程序审批后，征用土地70亩。该厂在扩建施工过程中，为建单身公寓，私下与相邻村集体经济组织协商，达成了以60万元的价款占用20亩耕地的协议。随后，啤酒厂单身公寓项目开工建设。1999年5月30日，县土地管理局和规划部门发现后，立即责令该厂停止施工。经查实，该厂非法占用的20亩耕地是土地利用规划确定的基本农田，并已有8650平方米的耕地地貌遭到破坏。遂责令啤酒厂拆除在非法占地上的建筑物，恢复地貌，退还非法占用的土地，并处每平方米20元罚款，总计40.9亏元；按非法转让土地，责令村集体经济组织停止转让行为，并处以20万元罚款，并建议有关部门对该厂领导给予行政处分。
评析：该县土地管理局对某啤酒厂的处罚依据是《土地管理法》，该法第四十三条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”同时，第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段获取
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实例二
某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营。经过协商，乡政府与房地产开发公司签订了一份联合兴办公司的协议书。协议书规定：双方兴办联合公司，乡里提供50亩土地，房地产开发公司出资，在这块土地上修建60幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预计利润可观。联合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方联营年限为50年，不论盈亏，公司每年都要定期向乡里付给固定的利润和管理费。
评析：房地产开发公司与乡政府的这种合作，是极不合法的，表面上是合办联合公司，实质上却是变相出租土地。首先，签约主体资格不对，乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东。我国新修订的《土地管理法》第十条明确规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此，乡政府不能单方面代表农民对土地进行处分并从中受益，不能与该房地产开发公司签订合办公司的契约。另外，该联办公司的协议内容也属违法无效。合同中约定的所谓乡里不参与公司任何管理过程，只定期收取利润、费用而不承担风险等等，完全不符合一般合营行为所遵循的共同出资、共同经营、利益共享风险共担原则，说明乡里根本不是为了联营办公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益。由于我国《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”要想将农业用地变为非农业建设用地，必须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地出让金。乡政府明明是转让土地使用权或是出租土地，却声称是合办公司而不交国家有关税费，这份合办公司的协议其实是一种规避法律、脱逃税费、变相出租、转让土地的行为，其违法性显而易见。
其次，对于上述事件的处罚，可以根据《土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
实例三
某企业位于市中心重点地区，占地面积24500平方米，由于企业效益不好，打算利用区位优势，将一部分多余的工厂用地出让，建设住宅。经与房地产开发商洽谈达成协议，由房地产开商向市规划行政主管部门申请建设住宅。规划行政主管部门经核实城市总体规划和控制性详细规划，该用地使用性质规划为公共设施用地。市规划行政主管部门经现场调研，并分析了周围建设情况和各种条件，认为可以改变用地性质，向市政府作了请示，经市政府批准后核发了“两证一书”。
评析：市规划行政主管部门根据城市总体规划和控制性详细规划，在现场调研后并作了分析，根据该用地所处具体位置和具体条件认为可以改变用地性质。由于该用地“位于市中心重点地区”，根据规划法的规定，重点地区控制性详细规划是由市政府审批的，要调整必须经过市政府的批准，才能改变用地性质。因此，市规划行政主管部门审批程序合法又合理，在报经市政府批准的情况下，核发了“两证一书”，这是正确的，不是多余之举。
实例四
某区属企业位于工业区内，占地8400平方米，由于设施老化，产品落后，最终破产倒闭。区政府想利用原厂区土地开发住宅，并将获得的资金安置下岗职工，经向市规划行政主管部门申请，被驳回，理由是该用地在城市总体规划的控制性详细规划中为工业用地，不能改变用地性质。
评析：市规划行政主管部门的做法是对的。因为市规划行政主管部门考虑到这个企业位于工业区内部，如果建设住宅，将带来一系列问题，如子女上学、购物、文化娱乐等，另外，周围的工厂企业产生的废气、粉尘、噪声等将对居民产生不良影响，因此不能开发建设住宅。但是，城市规划行政主管部门可根据具体情况建议区政府采取土地置换的办法，将位于居住区内的某些工业企业搬迁到这里，然后开发建设位于居民区内已腾出的用地，利用这方面的资金安置下岗职工。这样做，可以收各得其所的效果。
实例五
某中学有两个校址，一处位于城市中心区，占地4000平方米；另一处位于中心区外围，占地8000平方米。根据国家规范，两处均不满足中、小学用地标准。因此，教育部门拟对两处用地进行合并，向城市规划行政主管部门提出申请，并经市政府批准，将位于城市中心区的土地出让，开发公共设施项目，用置换来的资金在中心区外围校址旁边征用一块用地，建设一座标准中学。
评析：将位于城市中心区的校址用地改变使用性质，不仅是合理的，而且应该予以积极支持。因为根据规划法的要求，市政府可以根据城市经济、社会发展状况，对城市建设用地进行调整。一个中学有两处校址，且规模都不符合标准是不合理的。市政府应该对不合理的用地进行调整。使城市功能更加合理。
实例六
某市中心区北部有一工厂位于主干道安平北路东侧，共有用地4.5ha.由于城市建设的发展，该厂周围多已建成居民区，沿安平北路两侧也已成为商业、办公区，该厂成了污染扰民企业。但因该产品有特色，销路很好，经济效益颇佳，不能停产。按照该厂主管部门的意见和城市控制性详细规划的要求，拟将该厂搬迁并出让原址，所获资金用于搬迁。出让后原址2.0ha改为商业、办公用地，1.8ha改为公寓用地，原家属宿舍约占地0.7ha保留。
评析：这是将原工业用地改变使用性质的规划选址管理问题。按照建设用地性质变更程序，其审批手续应按规定办理：
1.厂方申请改变用地性质。厂方应持上级主管部门同意其改变厂址用地性质、出让厂址和搬迁的文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质和搬迁的申请。
2.城市规划行政主管部门审核。城市规划行政主管部门根据已批准的控制性详细规划和有关法律、法规的规定进行审核。由于该工厂位于市中心区。城市规划行政主管部门应将审核同意的意见报请市政府批准。然后向厂方发出建设项目选址意见书。
3.城市规划行政主管部门提出规划设计条件。城市规划行政主管部门在发出选址意见书的同时，根据该地区的具体情况和有关技术要求、技术标准，向该厂提出各个地块的规划设计条件。
4.受让方和厂方申请立项。厂方持城市规划行政主管部门批准文件、与受让方的协议，向计划部门申请项目建议书。
5.办理土地出让手续。厂方持城市规划行政主管部门、市计划部门批准文件和与受让方的用地出让协议，向土地部门办理用地出让手续，取得国有土地使用权有偿出让合同。该合同必须包含城市规划行政主管部门提出的各地块的规划设计条件。
6.受让方申请建设用地规划许可证。受让方持计划部门批准文件、土地出让合同和地形图等有关资料，向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。如受让方为多家应分别办理。
7.受让方继续办理有关建设的各项手续。受让方在原址如何建设，将由受让方依据城市规划行政主管部门提出的规划设计条件，向城市规划行政主管部门报送建设方案、施工图和申请建设工程规划许可证等项手续。
8.城市规划行政主管部门审核建设方案。城市规划行政主管部门考虑到该地区位于市中心，对受让方的建设方案在审核过程中除依照规划设计条件外，还将邀请一些专家进行评审，根据评审意见提出修改意见。在没有了其他问题后，核发建设工程规划许可证。
实例七
某市市区总体规划方案规定，市区东北部有一绿化隔离地区，面积约400ha.为使该隔离地区近期实施绿化，市政府采取鼓励政策，如在该地区已实施绿化面积达30%之后，可以利用2%用地开发经营不影响绿化的低层建设项目，并在开
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4、其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行审核，如果同意，将提出被改变性质的用地规划设计条件，这包括有关技术条件，技术标准和与周边建设的相关关系。粮食局需要重新领取改变性质的用地的建设用地规划许可证。所以说。改变用地性质必须办理审批手续，否则，规划行政主管部门可以依据城市规划法的有关条款对其进行行政处罚。
实例五、
某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营，经过协商，乡政府与房地产开发公司签定了一份联合兴办公司的协议书。协议书中规定：双方兴办联合公司，乡里提供50亩土地，房地产开发公司出资，在这块土地上修建了60幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预计利润客观，联合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方联营年限为50年，不论亏盈公司每年都要定期向乡里付给固定的利润和管理费。
实例五评析
1、房地产开发公司与乡政府的这种合作是极不合法的，表面上是合办联合公司，实质上是变相出租土地。
2、首先，签约主体资格不对。乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东，我国新修定的《土地管理法》第十条明确规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或或者村民委员会经营管理，因此，乡政府不能单方面代表农民对土地进行处分并从中受益，不能与该房地产开发公司签定合办公司的契约。
3、另外该联办公司的协议内容也属于违法无效。合同中约定的所谓乡里不参与公司任何管理过程，只定期收取利润费用而不承担风险等等。完全不符和一般合营行为所必须遵循的共同出资，共同经营，风险共担原则，说明乡里根本不是为了联合办公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益。
4、由于我国《土地管理法》第73条规定：农民集体的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。要想将农业用地变为非农业建设用地，必须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地使用金。乡政府明明是转让土地使用权，或是出租土地，却声称是合办公司，而不交国家有关税费，这分合办公司的协议其实是一种规避法律、逃脱税费、变相出租转让土地的行为，其违法性显而易见的。
5、其次，对于上述事件的处罚，可以根据《土地管理法》第73条规定买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，对违反土地利用总体规划或者擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，可以并处罚款。对直接负责的主管人员，和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
实例六
某沿海地级市20世纪90年代初期，根据自身发展需要，准备在城市东部建设中心区，主要目的是疏解旧城区人口、商业和行政办公的压力，用以发展城市新的商务中心、金融服务中心、大型会展文化中心和部分市级行政办公机构。当时，该城市东部正处于城市主要发展地区，面积约3平方公里，面对内海湾，与原有旧城既有一段距离，又有比较方便的交通联系，是该市中心区建设理想的选址地点。市政府随后组织编制中心区详细规划和城市设计，开始对外招商，准备大干一场。但是没有想到，随着国家治理经济过热和1997——1998年的亚洲金融危机，不少原准备开发的投资方，由于资金的限制，加上大环境的需求不足，纷纷撤资或停工等待，中心区只建成了一个会展中心、一个图书馆和一个中心广场。市政府为了继续推动该地区的开发，匆忙修改规划，将原来准备建设商务中心的大片土地改为居住用地，重新招商，开发房地产，陆续在中心区的周边建起了三个住宅小区。但是，2000年以后，随着经济形势的逐渐好转，全市性的商务办公和金融服务的需求又重新上升，申请建设的项目增加不少，可是这些好项目苦于找不到合适的选址，原中心区的土地已经有相当部分被转变为居住用地。该市政府开始着急了，一方面，原中心区实际上只建成一半，城市中心职能远远没有发挥出来，几乎没有剩余的土地；另一方面，新的建设项目又没有地方建设。政府希望有关规划部门能够重新确定一个中心区的位置，以解决城市的燃眉之急。
实例六评析
评析：这个例子说明两个问题。第一，一个城市的土地资源是有限的，并不是无限可以任意扩大，城市主要功能区的选址有时往往是惟一的，或者至少是非常有限的，特别是像中心区这样重要片区的选址，它既是城市的心脏部位，是城市行政、商业、商务、文化的重要设施所在地，又是城市具有代表性的重要景观区，一般项目不应该允许在中心区建设。第二，政府应处理好一个城市发展的长远利益与眼前利益的关系，城市中心区的建设不是1-2年就可以完成的，应该认真规划，逐步建设，任何操之过急的行动很有可能给城市带来长久的不利影响。城市建设是百年大计，只顾眼前利益，不顾城市建设的规律，最终只能为城市带来不良的后果。
第三部分：规划设计条件实例评析
实例一、
某房地产开发公司于1999年8月19日经市规划局（99）规建字1052号规划许可证批准，在某市东方东路建设中山大厦，该公寓楼工程由地上18层和32层两部分组成，建设规模为7万平方米。但该单位自主将18层部分加高9层，违法建设面积5400平方米。现该公寓正被市规划局查处中。
实例一评析
该违法事件主要是未按程序向规划行政主管部门申报修改方案，擅自加高。按照规划审批程序规定：已取得审定设计方案通知书的建设单位或申报单位，由于自身的原因，再次申报设计方案要求改变建筑高度、建筑布局等事项时，应持函件（详细说明改变的具体理由）和有关图纸报规划行政主管部门。规划行政主管部门协调同意后，方可受理申报。并需要重新审定修改后的规划与建筑设计。该房地产开发有限责任公司未经允许，修改设计，增加面积，违法事实清楚，应得到相应处罚。
第四部分、建设用地性质变更管理
实例一
1993年，X市粮食局以建粮油批发市场为由，通过当地政府，以每亩2.2万元的价格，从小北村征走耕地109.58亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年批发、零售粮油2500万吨，成交额可达2000万元，实现利税100万元，据说其规模要达到全省第一，使该市的经济得到繁荣。但是其后发生的事情却让小北村村民多年来一直气愤不平。粮油批发市场没有建起来，对国家和当地百姓的承诺没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局的手里，随后，这些耕地邓被侵害成若干份，每份约为420平方米，以股金的形式把土地使用权转移到个人和一些单位手里，每份3.5万元。得到土地使用权的人，便各自建起了民宅商店、酒店、公司等。粮食局自己所建的粮油批发交易大厅，仅有200平方米，而且从未开张。征用了一百多亩土地，只盖了这么小的交易厅，就连这个交易大厅现在也租给了私人，做了存放方便面的库房。二干多名村民代表表示，如果被征走的土地真是国家需要，他们能理解和支持。但是他们现在看到的这种情况，真是让他们不服气，无论如何要弄个明白，讨个说法。
评析：这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情节严重，造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的土地，其建设项目必须要与批发市场相关，否则，就是违法使用土地。但是粮食局却没有按规划、按原来的计划规模建设批发市场，却将大部分土地转向了房地产开发，征来的耕地被改变了了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关系，实际上是改变了建设用地的性质。如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该按照法定程序，重新向计划行政主管部门和规划行政主管部门提出申请。首先，粮食局应该持计划行政主管部门同意改变并开发新的建设项目的批准文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质的申请。其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行审核。如果同意，将提出被改变性质的用地的规划设计条件。这包括有关技术条件、技术标准和与周边建设的相关关系。粮食局需要重新领取改变性质的用地的建设
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