《长城保护条例》

三、制定《长城保护管理条例》，建立健全配套法规

《长城保护管理条例》将明确长城必须作为一个整体，一个统一的全国重点文物保护单位进行保护，并就长城保护、管理、维修、利用及科学研究等做出明确具体规定，为长城保护提供有很强针对性和可操作性的政策法规支持。条例起草由国务院法制办、国家文物局负责，2004年9月完成，力争2004年年内作为国务院行政法规发布实施。各省可根据本地的实际情况，制定地方性配套法规。

四、理顺长城保护管理体制，明确长城保护责任

当前，长城保护管理队伍成分复杂，有各级政府文物部门、政府派出机构、旅游公司、乡镇村甚至个人等等。这些单位管理长城的出发点、目的不同，其管理方式、效果也大相径庭。管理体制混乱是长城屡遭破坏的一个突出原因。因此，需要在充分调查研究的基础上，依法理顺长城保护管理体制。此项工作由各省级人民政府具体组织落实，重点纠正把长城交由企业经营的行为，2005年基本完成。

在理顺管理体制的同时，强化国家对长城保护工作的领导和各级政府的责任。首先，充分发挥国家文物保护部际联席会议的作用，将长城保护工作纳入重要议事日程，就长城保护管理工作中的重大问题进行协调、做出决定。

长城沿线各级人民政府也要根据工作实际需要建立健全相应的管理机构或机制，加强对相关工作的领导和支持。可采用层层签订责任书等方式，明确各有关方面在长城保护工作中的责任，确保责任到位、工作到位、措施到位。

五、深入开展长城保护宣传教育工作

通过宣传，普及长城保护知识，提高人们的自觉保护意识十分重要。为此，各级政府应加大长城保护宣传力度，并就2004－2010年的长城保护宣传工作做出专门计划。通过新闻媒体和群众喜闻乐见的其他形式，如表彰先进、发布公益广告、制作宣传片等，动员全社会关心、支持长城保护工作。2004年9月是邓小平同志“爱我中华，修我长城”题词发表20周年，建议举行系列纪念活动，进一步推动长城保护工作。

六、加强长城保护科学研究，完成“长城及其保护管理研究”课题

长城保护涉及的问题很多、也很复杂。为了使相关工作更加科学、有效，有必要设立“长城及其保护管理研究”这样一个国家级的综合研究课题，对长城本身、长城保护理论和保护技术、长城管理体制和方式等相关问题进行深入研究。课题的具体内容为：

（一）中国历代长城研究。在汇总长城调查资料的基础上，对建造于不同时代的长城分别进行综合研究，出版研究报告。这项科研工作完成后，人们对长城的自然状况和本质、价值的认识将更加深入、准确和全面。计划2004年启动，2010年完成，经费估算2000万元。

（二）长城保护理论、政策研究。主要就当前长城保护管理中的几个热点、难点问题进行研究，为政府决策及相关工作提供科学依据和理论支持。其中包括：

1、长城保护、管理、研究现状调查及对策研究。通过对长城保护、管理和研究现状的调查研究，全面、深入了解其中存在的主要问题，分析问题产生原因，提出解决问题的对策建议。2004年7月完成。

2、长城管理体制研究。针对长城管理体制混乱这一困扰当前长城保护管理工作的主要矛盾，在对长城管理体制现状进行深入调研、评估的基础上，探索切合实际、有利于长城保护的管理体制。2005年6月底前完成。

3、长城保护与利用模式研究。对长城保护与利用的现有模式进行调研分析，做出综合性评估。在坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”文物工作方针、遵从文物工作自身规律的前提下，探索符合国情的可持续发展的长城保护与合理利用模式。2005年年底前完成。

上述3项研究工作由国家文物局组织实施，经费在国家文物局研究课题经费中列支。

（三）长城保护技术研究。现存长城建造于不同时代，分布于不同地域，所处的自然环境各不相同，其建筑形式、所用材料、技术多种多样。因此，需要进行有针对性的保护技术研究。此项研究可结合长城修缮工程进行。

目前，我国还没有专门的长城研究机构，在各级专业文物考古研究机构中也没有专门的长城研究部门。长城研究主要由一些社团和个人分散进行，力量薄弱。因此，有必要成立国家级长城保护研究中心，承担长城本体调查研究、长城保护理论政策和保护技术研究等工作以及培养相关专业人才等任务。扭转当前长城研究力量分散、学术水平不高的状况，并最终推进长城保护、管理水平的提高。长城保护研究中心组建方案初步思路是，在中国文物研究所内组建，为长城研究工作搭建一个整合相关力量的平台。具体方案和组建工作将在2004年内完成，2005年正式运转开展工作。

七、科学制定长城保护修缮计划，完成重点地段维修方案编制和重点部位抢险工程

长城维修将是一项长期工作。鉴于我国经济仍处于发展阶段，尚无充足财力满足长城保护所需的现实，本着“先救命，后治病”的原则，“长城保护工程”将优先安排抢修价值重大、濒危的长城段落。具体安排为：结合长城普查研究，制定总体维修计划；2004－2010年，分年度编制重点地段的保护维修方案和经费预算。维修计划和实施方案由各省文物主管部门分别组织编制，国家文物局汇总并安排实施。所需经费依法由各级财政分担。鉴于长城所在省份绝大多数经济欠发达，中央财政予以专项支持。

八、依法加强监管，严惩对长城的破坏行为

依法加强监管是确保保护长城各项法规制度、措施落实的关键。国家文物局将在近期会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、建设部、文化部、环保总局、旅游局等，就九委部局发布的《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》的落实情况进行一次执法检查，严肃查处一批破坏长城的违法违规事件。

同时，进一步加强日常监管。重点加强省级长城保护监督执法队伍的建设和完善，明确其依法统一对长城保护工作进行执法监督检查的责任和权力。在2005年年底以前，各省级人民政府均应明确落实本省的长城保护监督执法队伍的人员、装备、经费等，正式开展工作，并报国家文物局备案。

作为与上述工作配套的措施，研究建立“长城动态信息和预警管理系统”，以确保监督执法队伍、各级政府及文物主管部门及时、全面掌握长城保护工作情况，并做出快速反应。国家文物局将在2004年开展并完成“长城动态信息和预警管理系统”前期研究论证工作。

九、增加对长城保护工作的经费投入

列入此次“长城保护工程”的项目只是长城保护工作中最急需解决的部分问题。即便如此，所需经费数量仍较大，主要包括长城资源调查（6000万元）、长城研究（2000万元）、《长城保护总体规划》和详细规划编制、长城重点抢修、划定保护范围、树立保护标志、建立健全执法监督队伍等所需经费。为确保“长城保护工程”顺利实施和长城保护工作的落实，各级财政均应依法加大长城保护经费投入，分别设立专项经费。

“长城保护工程（2004－2010年）”总体工作方案
中国长城是世界上规模最大的文化遗产，其建造时间之长，分布地域之广，影响力之大，是其它文物不可比拟的。长城由城墙、敌楼、关城、营城、卫所、烽火台等多种防御工事组成，是一个规模庞大的军事防御工程体系，始建于春秋战国时期。秦王朝建立后，在原来燕、赵、秦等诸侯国北方长城的基础上，修筑了“西起临洮，东止辽东，蜿蜒一万余里”的万里长城。此后，汉、晋、北魏、东魏、西魏、北齐、北周、隋、唐、宋、辽、金、元、明等十多个朝代，都不同规模地修筑过长城。据统计，中国历代长城总长达五万公里左右，分布于辽宁、河北、天津、北京、山西、陕西、内蒙、宁夏、甘肃、新疆、河南、山东等十余个省、自治区、直辖市。1987年，长城因其独特的历史、艺术和科学价值，被联合国教科文组织整体列入世界遗产名录。

党和政府历来高度重视长城保护和研究工作。邓小平同志亲自倡导的“爱我中华，修我长城”活动，在激发广大人民群众爱国热情的同时，极大地推动了长城保护工作；国务院自1961年起分期分批将山海关、八达岭等长城段落公布为全国重点文物保护单位；国家和各级地方人民政府投入大量人力、物力对长城进行了抢救维修；一些地方人民政府为辖区内的长城划定了保护范围，有的设立了专门保护管理机构；北京等地还颁布了长城保护的地方性法规。2003年4月，国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、建设部、文化部、环保总局、旅游局、文物局等九委部局联合发布了《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》，就长城保护管理工作做出了进一步安排。从整体上看，长城保护管理和科学研究工作正在逐步加强。

但不可否认，长城仍然面临着相当严重的人为和自然破坏的威胁，特别是近年来人为破坏有加剧趋势。主要表现在个别地方和部门文物保护和法治观念淡漠，在基本建设、长城开发利用等工作中，置国家、民族整体利益于不顾，片面追求眼前、局部利益，随意处置长城。这种以法人违法为主体的建设、开发性破坏是当前破坏长城的主要形式，具有来势凶猛、破坏力大，有时甚至是毁灭性的特点；部分地方群众缺乏文物保护知识、意识，拆取长城建筑材料用于日常生产生活的现象仍时有所见；而法规制度不健全、管理体制混乱、保护管理力量薄弱、经费匮乏等因素导致破坏长城的行为不能被及时有效制止。许多有识之士担心，这种状况如果任其发展，长城将面临更大威胁，强烈呼吁加大长城保护力度。最近，党中央、国务院有关领导做出重要批示，就长城保护工作提出了明确具体要求。为此，国家文物局在广泛征求意见的基础上，提出“长城保护工程”初步工作方案，希望通过“长城保护工程”的实施，扭转当前长城保护工作的被动局面。

“长城保护工程（2004－2010年）”的目标是，争取用较短的时间摸清长城家底、建立健全相关法规制度、理顺管理体制，在统一规划的指导下，科学安排长城保护维修、合理利用等工作，并依法加强监管，从根本上遏制对长城的破坏，为长城保护管理工作的良性发展打下坚实基础。其主要内容如下：

一、开展长城资源调查，建立长城文物记录档案

通过科学调查，全面准确掌握长城现存状况，是制定、落实保护长城政策法规和管理措施的基础。二十世纪八十年代以来，各地在文物普查中曾对长城做过不同程度的调查，初步掌握了长城的基本情况。但限于当时的条件和认识水平，有相当部分长城的情况没有搞清楚，调查资料也很分散，没有汇总。可以说，我们对长城的家底远没有掌握。因此，有必要由国家组织一次对长城资源的科学普查，全面准确掌握长城的规模、分布、构成、走向及其时代，保护与管理现状，人文与自然环境等基础资料，并依法建立科学完整的长城文物记录档案。

这次调查拟由国家文物局统一规划、部署，长城沿线各省、自治区、直辖市负责具体组织落实。在工作方式上，拟通过试点取得经验并培训工作骨干后再全面铺开。在技术手段方面，除了传统的田野考古调查外，将充分运用遥感、航空考古和信息技术等现代科技手段。计划用2－3年的时间，完成本次调查和建档工作：2004年上半年制定工作计划，下半年组织完成试点工作；2005年年底前完成长城资源调查；2006年上半年完成调查资料整理，初步建成长城文物记录档案。据初步估算，此项工作需中央财政支持经费6000万元。

二、编制《长城保护总体规划》，划定保护范围和建设控制地带

实践证明，制定保护规划是对文物保护单位实行有效保护、合理利用、科学管理的重要手段。《长城保护总体规划》将从保护长城本体及其环境的完整性、真实性出发，在对长城进行全面研究评估的基础上，就规划的原则、性质、目标，保护区划、保护措施、相关环境治理和生态保护以及展示开放、管理等方面做出具有实际指导意义的原则性规定。

《长城保护总体规划》的主题是长城保护，涉及土地使用、生态保护、建设项目和旅游设施的控制管理等。因此，规划的编制由发展改革委牵头、文物部门具体组织，建设部、国土资源部、交通部、环保总局、林业局、旅游局等相关部门配合。《长城保护总体规划》计划在2005年底前完成，所需经费由中央财政支持。

各省、自治区、直辖市人民政府应根据总体规划，在2008年前组织完成本辖区内长城保护详细规划的编制工作。其中，已开放的约200处长城段落将作为近期规划重点。所需经费主要由地方财政负担。

划定长城保护范围和建设控制地带是落实规划和各项管理措施，依法保护长城的基本条件。长城保护范围和建设控制地带将在《长城保护总体规划》确定的原则基础上，针对不同地段的具体情况，以长城本体、相关遗存和周边环境不受破坏、损害为标准划定。同时，在游人集中区域、交通要道、省市县界等长城重要地段和其它必要位置树立保护标志，提示人们自觉保护长城。

保护范围和建设控制地带划定、保护标志树立等工作由各省级人民政府依据《文物保护法》组织完成。所需经费由相关省级人民政府解决。国家文物局予以监督指导。计划于2005－2006年完成长城重点地段的保护范围和建设控制地带划定工作；争取到2010年，所有已知长城均有明确的保护范围和建设控制地带，有必要的标志说明。

长城绵延万里，仅靠现有的文物管理机构难以适应长城保护的实际需要，还必须调动社会力量。为此：一、公民、法人和其他组织可以通过捐赠等方式设立长城保护基金，专门用于长城保护。二、被确定为保护机构的利用单位应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志；发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级人民政府文物主管部门报告。三、根据部分省市利用护林员、土地承包户等保护长城的实际做法和经验，条例规定:地处偏远、没有利用单位的长城段落，所在地县级人民政府或者其文物主管部门可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护，并对长城保护员给予适当补助。四、任何单位或者个人发现长城遭受损坏的，可以向保护机构或者所在地县级人民政府文物主管部门报告。

长城沿线各省(区、市)人民政府应根据保护长城本体及其环境的实际需要划定其保护范围和建设控制地带，树立明确的保护标志。相关各级政府可根据具体情况设立专门的长城保护管理机构或聘请专人负责长城的日常保护管理。各省（区、市）政府文物主管部门要组织有关单位尽快建立本辖区内的长城记录档案，并及时依法备案。各级政府要组织专业单位编制长城保护规划，制定长城保护专项地方法规，使长城保护管理工作逐步走上法制化、规范化、科学化的轨道。

三、当前的保护政策及措施

近些年来，在“保护为主、抢救第一”的文物工作方针指引下，长城的保护与管理已被越来越多的人所重视。

目前，涉及长城保护的立法主要有《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》；地方性法规有《北京市长城保护管理办法》。《文物保护法》及其它文物保护的相关法规，虽然有些地方不能涵盖长城的特殊性，但其对长城保护工作应具有法律约束力。国务院常务会议，审议并原则通过了《长城保护条例（草案）》，这对长城保护具有重要意义。长城的保护要依据《长城保护条例》，使长城保护有法可依。

《长城保护条例》总结了近年来长城保护工作的实践经验，在总体思路上把握了以下几点：

一、依照《文物保护法》的规定，针对长城的特点和长城保护中存在的突出问题，补充完善有关制度、措施，使之更具针对性和可操作性；

二、对长城实行整体保护、分段管理，明确长城所在地人民政府的责任；

三、发挥社会力量参与长城保护的积极性，明确长城利用单位的责任，设立长城保护员制度；

四、对长城的利用行为加以规范，明确将长城段落辟为参观旅游区的应当坚持的原则和具备的条件。

除此之外，还应从以下几个方面加强长城的保护：

一、大力加强长城保护宣传工作。要利用广播、报纸、图片、幻灯、电影、电视等各种传播媒体广泛宣传保护长城的意义，宣传国家保护文物的政策法令，引起人民群众和社会各界对保护长城的重视。要动员长城沿线全社会都来保护长城、爱护长城。通过广泛的宣传教育，使长城沿线广大群众成为长城的保护者。

二、其次，搞好长城保护工作要加强长城实地调查。只有真正对本省本市境内长城有了较详细的了解，在制定保护管理措施上才能有的放矢，对破坏严重地段才能找到根源，对症下药，使长城保护的法规法令落到实处.。

三、划定保护范围及建设控制地带，制定保护规划

实践证明，制定保护规划是对文物保护单位实行有效保护、合理利用、科学管理的重要手段。《长城保护总体规划》将从保护长城本体及其环境的完整性、真实性出发，在对长城进行全面研究评估的基础上，就规划的原则、性质、目标，保护区划、保护措施、相关环境治理和生态保护以及展示开放、管理等方面做出具有实际指导意义的原则性规定。

《长城保护总体规划》的主题是长城保护，涉及土地使用、生态保护、建设项目和旅游设施的控制管理等。因此，规划的编制由发展改革委牵头、文物部门具体组织，建设部、国土资源部、交通部、环保总局、林业局、旅游局等相关部门配合。

划定长城保护范围和建设控制地带是落实规划和各项管理措施，依法保护长城的基本条件。长城保护范围和建设控制地带将在〈长城保护总体规划〉确定的原则基础上，针对不同地段的具体情况，以长城本体、相关遗存和周边环境不受破坏、损害为标准划定。同时，在游人集中区域、交通要道、省市县界等长城重要地段和其它必要位置树立保护标志，提示人们自觉保护长城。

长城保护现状

中国长城是世界上规模最大的文化遗产，其建造时间之长，分布地域之广，影响力之大，是其他文物不可比拟的。长城是一个由墙体、关堡、卫所、烽火台等多种防御工事组成的巨型国防军事体系。是国家大遗址保护的重点项目。

我国的长城始建于春秋战国时期。秦王朝建立后，在原来燕、赵、秦等诸侯国北方长城的基础上，修筑了“西起临洮，东止辽东”的万里长城。此后，汉、晋、北魏、东魏、西魏、北齐、北周、隋、唐、辽、金、元、明等十多个朝代，都不同规模地修筑过长城。据初步统计，目前能掌握的中国历代长城总长达3万公里左右，分布于辽宁、河北、天津、北京、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、新疆、河南、山东、黑龙江东等十余个省、自治区、直辖市。1987年，长城因其独特的历史、艺术和科学价值，被联合国教科文组织整体列入世界遗产名录。

一、自然状况

据目前为止发现的历代所修各类长城，涵盖辽宁、河北、天津、北京、山东、河南、山西、内蒙、陕西、宁夏、甘肃、新疆、黑龙江13个省、市、自治区。长城分布区域东西狭长，各地所处的地理位置不同，自然地理环境差异颇大，其自然地理基本特征是大陆性季风气候与内陆干燥气候并存；起伏显著的地表结构和复杂多样的自然景观。

长城区域的自然状况以大兴安岭、阴山、贺兰山、六盘山为界，西北广大地区终年受大陆性气团控制，气候干燥，虽然一年中也有盛行风向季节变化现象，但无明显的雨季和旱季之分，属于非季风影响的西北干燥气候区（不含东部）。该线东南，即鄂尔多斯高原、黄土高原以东部分，一年中盛行风向的季节变化产生显著的季节气候变化，表现为冬季干燥寒冷、夏季湿热多雨的气候特点，属于东南季风气候区。构成东西分异，性质不同气候区的并存现象。

长城区域自然地理区分西起新疆中部库尔勒、楼兰，东至内蒙古自治区与黑龙江省之间的大兴安岭，地域辽阔。其自然地理区划，大致可分为东、西、南三部分。自狼山、贺兰山、六盘山一线为界，以东的地域为长城区域东部，以西的区域为长城区域西部；贺兰山、六盘山以东，明长城以南为长城区域南部。

长城区域东部。西起狼山、贺兰山、六盘山一线，东至大兴安岭长白山，南抵明长城（包括明长城），北达中蒙边界。包括内蒙古自治区大部，河北省、北京市、山西北部、辽宁中部和辽东半岛。本区为一波状起伏的高原。分布着中、低山、丘陵、沙漠、沙地和河谷谷地。自然景观上，温带干草原-栗钙土和荒漠草原-棕钙土占绝对优势。自东向西，气候的 干旱程度、植被和土壤的过渡性十分明显，自然地带呈东北-南西向延伸。这一地区属于东部季风区与西部干旱区的过渡性区域，降水量由西向东逐渐增多。区域内草原面积广大，是中国畜牧业和畜产品主要基地之一。区内主要有战国时期的赵燕北界长城、秦汉长城，南北朝时期北魏的畿上塞围长城、北齐的北界长城、金新旧明昌界壕，明代内外长城。

长城区域西部。西起今新疆库尔勒、楼兰古城遗址，东至狼山、贺兰山，南抵祁连山北麓，北达内蒙古自治区与蒙古国边界。包括阿拉善盟、河西走廊、新疆的东部等地区。区内有汉代河西走廊长城、武帝外长城以及汉代自玉门关向西经新疆的盐泽（今罗布泊）、楼兰至库尔勒一带修筑的烽、燧、亭、障、城。

长城区域南部。贺兰山、六盘山以东，明长城以南，秦岭、淮河以北，以及河北平原。本区在暖温带范围之内。气候、植被、土壤的经度地带性明显，自西向东水分递增，依次出现温带半干旱区草原-栗钙土地带，暖温带半干旱区森林草原-黑卢土地带、暖温带半湿润区落叶阔叶林-褐土地带，暖温带半湿润区落叶阔叶林-棕壤地带。是中国农产品的主要产区之一。区内主要有战国时期的秦昭王北界和东界长城，魏的河南长城和河南长城（河指黄河），楚国长城，中山国长城，齐长城，燕南界长城（易水长城），赵南界长城，秦始皇长城的西段等。

多样的自然地理条件使得长城沿线的生态环境敏感而脆弱。在山区，长城大部分位于分水岭或山脊地带，还有少量地段位于断层崖顶部；在高原地区大部分位于草原与荒漠的交界地带；在河西走廊又大部分介于绿洲与荒漠之间。降水条件从东到西逐渐衰减，东端年降水量1200毫米，中间为600—400毫米，西端仅为30毫米，除了河套平原、河西走廊利用黄河、祁连山雪水灌溉以外，所有沿长城地区的植被皆靠降水生长，在气象水文条件上，长城的中段和东段位于暖温带与中温带的交界地带，又是半湿润与半干旱区的过渡地带，也是季风与非季风区的过渡地带，降水量集中在夏季，且多暴雨，冲刷力和侵蚀力较强；位于长城西段祁连山前绿洲与沙漠交界处，属于半干旱的大陆性气候，温差大而风力强，风蚀严重。在植被条件上长城也位于过渡性的转换地带，长城的中段与东段是森林草原与草原过渡地带，西段位于绿洲植被与荒漠植被的过渡地带。自然状况的不同影响着长城的生存状况。例如，西北气候较为干燥，年平均降雨量很少，给土筑长城的保护创造了先天的有利条件。但长期以来，西北强劲的风沙对长城也造成了严重威胁。陕西、宁夏、甘肃临近毛乌素、腾格里、巴丹吉林沙漠南缘的长城，很多已经被沙漠所摧毁。另外，较大的温差变化对夯土长城也是一种威胁。这种变化造成土壤热胀冷缩后，墙体便有不同程度的剥蚀、松散、解体等情况发生。

长城区域历史悠久，人口众多，对自然环境的影响和改变尤为广泛深刻。长城区域中部是农业区与牧业区的过渡地带，历史上是农业文化与游牧文化交融、传播，相互渗透的典型地区，也是农业民族与游牧民族争斗最多的地区，长城的修筑与这种边防固塞得需要就有直接的关系。黄土高原处于农牧业过渡地带，也是农牧民族的接触带。每当农牧界线发生南移或北移，对当地沙漠南侵与水土流失都会产生深刻影响，并间接地影响到黄河的安危。从战国到秦汉，经过多次移民垦殖，原来完好的草原和森林为栽培植被所代替，农牧界限一度移至阴山以北，黄土高原一带为“新秦中”农业发达区，但因开垦而加剧了土壤侵蚀，并造成黄河下游频繁的水患，耕种地变为荒漠。东汉永和五年（公元140年）以后，移民屯垦停止，北方游牧民族相机内迁，农牧界限随之南移，黄河的泥沙减少，黄河下游水患减少。这类事情，在历史上曾多次交替出现黄土高原水土流失时重时轻，下游水患时多时少。1949年以来，政府采取了加强黄河中下游水土保持的措施，黄河中游的水土流失才有所改善。

自然地理状况影响着长城的生存状态，尤其是人类活动的加剧，使得长城区域周边的环境受到了很大的影响。

例如，长城途经的我国西部地区、岩层裸露，地表物质疏松，干旱少雨，风沙肆虐，正加剧土壤荒漠化，导致长城某些地段墙体大面积的崩塌、毁损，最后永远地消逝。我国已有262km2土地出现了荒漠化，其中就有95%以上分布在西部地区，长城又有相当多的地域处于西部省区。甘肃境内长城土质差，内含盐碱成分，长期受到自然侵蚀，土质被盐碱腐蚀爆涨剥落，造成长城自然剥落；百年的暴雨洪水，从南北自然形成山洪冲刷涤荡长城，致使长城倒塌，基础萎缩，造成危害；80年代以前，防护意识不强，受到人为及畜牧的破坏，部分被开荒种地，放牧，甚至被挖掘取土，致使长城受到损害；陕西境内的长城主要分布在渭北黄土台塬以及陕北黄土高原和毛乌素沙漠的边缘地带，干旱少雨，风沙大，植被差，水土流失严重。由于长城墙体及附属建筑大部分都是用黄土夯筑而成的，没有任何保护措施，墙体裸露在外，历经成百上千年的风蚀雨淋，自然损毁严重。敦煌地区地处内陆，四周被沙漠和戈壁包围。年平均降雨量约40毫米，但降雨量集中于7月。气温日温差大，平均超过17.7度。区域内多风，平均每年日平均风速超过每秒3米的有89天，年平均大风和沙暴日数均超过15天。这样的自然环境条件对以土为主要材料建成的汉代长城遗存造成严重破坏，是破坏汉长城的最主要因素。

二、长城保护管理体制

长城是跨越多个行政区域的不可移动文物，长城保护管理队伍成分复杂，有各级政府文物部门、政府派出机构、旅游公司、乡镇村甚至个人等等。这些单位管理长城的出发点、目的不同，其管理方式、效果也大相径庭。管理体制混乱是长城屡遭破坏的一个突出原因。目前，长城的保护管理体制还未建立。鉴于长城资源的特殊性，其保护管理体制也应针对其特殊性而建立。应该进一步明确文物行政部门的主管职能，不得将长城交由企业管理或作为企业资产经营；已经交由企业管理或作为企业资产经营的，要限期整改；在充分调查研究的基础上，依法理顺长城保护管理体制。

长城保护管理体制的建立主要由各省级人民政府具体组织落实。长城沿线各级人民政府也要根据工作实际需要建立健全相应的管理机构或机制，加强对相关工作的领导和支持。可采用层层签订责任书等方式，明确各有关方面在长城保护工作中的责任，确保责任到位、工作到位、措施到位。在理顺管理体制的同时，强化国家对长城保护工作的领导和各级政府的责任。首先，充分发挥国家文物保护部际联席会议的作用，将长城保护工作纳入重要议事日程，就长城保护管理工作中的重大问题进行协调、做出决定。

国务院法制办负责人就《长城保护条例》有关问题

答中国政府网问

《长城保护条例》（国务院令第476号，以下简称《条例》）已经公布，自2006年12月1日起施行。为帮助公众更好地理解《条例》的主要内容和精神，国务院法制办负责人接受了中国政府网的采访。

问：为什么要制定《条例》？

答：长城是世界文化遗产，是中华民族的象征。新中国成立以来，党中央、国务院高度重视长城保护工作。文物保护法及其实施条例的贯彻实施，对长城保护起了积极作用。但是，由于长城是跨越多个行政区域的不可移动文物，各地在贯彻执行文物保护法及其实施条例的过程中也遇到了一些问题。一是长城绵延万里，工程建设不能完全避免穿越长城，因缺乏相应规范，在一些工程建设中，随意拆毁、穿越长城的情况时有发生；二是长城段落未统一为一定级别的文物保护单位，旅游开发也存在随意性，不当的旅游开发对长城及其历史风貌造成破坏；三是部分地方因长城管理权限不明，致使文物保护法及其实施条例规定的“四有”措施（即：有保护机构、有保护范围和建设控制地带、有保护标志、有档案）没有得到很好落实；四是部分居（村）民在长城上取土、取石，或在长城及其周边进行农耕生产活动，对长城造成较大损坏。为加强对长城的保护，规范长城利用行为，有必要根据文物保护法的规定，针对长城保护中的突出问题，专门制定一部保护长城的行政法规。

问：制定《条例》的总体思路是什么？

答：制定《条例》的总体思路主要把握了以下几点：一是依照文物保护法的规定，针对长城的特点和长城保护中存在的突出问题，补充完善有关制度、措施，使之更具针对性和可操作性；二是对长城实行整体保护、分段管理，明确长城所在地地方政府的责任；三是发挥社会力量参与长城保护的积极性，明确长城利用单位的责任，设立长城保护员制度；四是对长城利用行为加以规范，明确将长城段落辟为参观游览区应当坚持的原则和具备的条件。

问：长城保护总体规划制度在长城保护方面有哪些主要作用？

答：要从根本上解决基本建设与长城保护的矛盾，必须关口前移，在基本建设的规划、立项阶段充分考虑长城保护的需要。为此，《条例》规定了长城保护总体规划制度，要求国务院文物主管部门会同有关部门制定长城保护总体规划，报国务院批准后实施。长城保护总体规划对长城保护起着基础性作用。一是明确了长城保护的基本要求。《条例》规定，长城保护总体规划应当明确长城保护的标准和保护重点，分类确定保护措施，并确定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落。二是确保长城保护与经济发展、城乡建设的协调。《条例》明确要求，长城所在地县级以上地方政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划，应当落实长城保护总体规划规定的保护措施。三是对因工程建设破坏长城问题规定了明确、具体的防范措施。《条例》规定，任何单位或个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设。在建设控制地带或长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当依照文物保护法的规定审批。进行工程建设应当绕过长城；无法绕过的，应当采取挖掘地下通道的方式通过长城；无法挖掘地下通道的，应当采取架设桥梁的方式通过长城。任何单位或个人进行工程建设不得拆除、穿越、迁移长城。

问：怎样防止不当旅游开发对长城造成破坏？

答：为规范对长城的旅游开发，防止不当旅游开发对长城历史风貌的破坏，《条例》规定，将长城辟为参观游览区，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并应当具备下列条件：一是安全状况适宜公众参观游览；二是已采取“四有”措施；三是符合长城保护总体规划。同时，《条例》还规定了相应的备案程序，并明确由省级以上政府文物主管部门核定参观游览区的旅游容量指标。

问：条例对各级政府在保护长城方面的主要义务做了哪些规定？

答：根据文物保护法的有关规定，针对长城的特点和保护状况，《条例》规定，长城所在地省级政府在长城保护方面必须做好以下四件事：一是按照长城保护总体规划的要求，划定、公布长城的保护范围和建设控制地带；二是在长城沿线的交通路口和其他需要提示公众的地段设立长城保护标志；三是建立长城档案；四是确定长城的保护机构。此外，针对个别地方政府在落实上述职责时的标准和尺度不尽相同，以及相互推诿、扯皮等情况，《条例》规定，长城段落为行政区域边界的，其毗邻的县级以上地方政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决长城保护中的重大问题。

问：条例在发挥全社会参与长城保护的积极性方面规定了哪些措施？

答：长城绵延万里，仅靠现有的文物管理机构难以适应保护需要，必须调动社会力量。为此，《条例》主要规定了以下四个方面的制度、措施：一是国家鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠等方式设立长城基金，专门用于长城保护。二是被确定为保护机构的利用单位应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志。发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级政府文物主管部门报告。三是根据部分地方利用护林员、土地承包户保护长城的实际做法，《条例》规定，地处偏远、没有利用单位的长城段落，所在地县级政府或其文物主管部门可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护。四是任何单位或个人发现长城遭受损坏，均可向保护机构或所在地县级政府文物主管部门报告。