ＢＯＴ在水利工程中的应用研究

　　论文摘要：浙江省湖州市老虎潭水库在建设运营过程中，采用BOT形式，引入民间资本，解决了政府加快基础设施建设与资金不足之间的矛盾。就项目进展情况、项目融资、项目特许经营权、项目政策处理、原水供应、项目监管等几个方面进行了全面阐述，并就该项目带来的启示及需要完善的几个问题进行了探讨。
　　论文关键词：BOT老虎潭水库；民间资本
　　
　　1　老虎潭水库BOT项目背景
　　
　　湖州市是浙江省北部、太湖南岸的中心城市，以丝绸文化为代表的历史文化名城。2008年末全市土地面积5818km2，总人口258.50万人。2008年全市实现国内生产总值1034.89亿元，人均国内生产总值3.67万元，2008年末，市区城镇居民人均可支配收入达到21604元，农民人均纯收入10751元。
　　湖州市多年平均水资源总量39.46亿m3，仅占全省的4％，全市人均水资源占有量1534m3／人，仅为全省平均值2710m3／人的57％。同时，湖州市洪涝旱灾害交替并存，建国以来，曾发生洪、涝、旱灾37次，其中洪涝20次，平均2.7年一次；干旱17次，平均3.2年一次。湖州市目前防洪标准偏低，基础设施差，调控工程少，难以防御强台风、长历时梅雨、流域性大洪水和突发性、区域性大暴雨对中小流域的危害。
　　为了解决湖州市今后用水矛盾及东苕溪防洪需要，湖州市人民政府决定兴建老虎潭水库。湖州老虎潭水库位于湖州市境内的东苕溪支流埭溪上，是一座以防洪为主，结合供水，兼顾灌溉等综合利用的中型水库。老虎潭水库集水面积110平方公里。多年平均径流量8622万m3，水库总库容9966万m3，正常蓄水量7207万m3，调节库容6813万m3，防洪库容3503万m3。工程建成后，将有效减轻东苕溪沿线的行洪压力。提高湖州中心城市防洪能力，使埭溪流域防洪标准由目前5－10年一遇提高到20－100年一遇；并可为湖州中心城区，埭溪沿岸村镇供水6342万m3，增加年灌溉水量183万m3。
　　
　　2　老虎潭水库BOT项目特征
　　
　　2.1　项目进展
　　2003年7月，市委、市政府召开老虎潭水库建设工作动员大会暨领导小组成员第一次会议。组建了水库工程建设领导小组和水库建设总指挥部，统筹实施水库建设。市委、市政府提出了本届政府建成老虎潭水库的总体目标。并确定了以财政性资金为引导、利用市场机制筹集建设资金的筹资设想。
　　2003年9月前完成工程水库淹没调查专题报告，10月30日前完成工程项目建议书，12月30日前完成工程可行性研究报告、工程地质勘察专题报告、工程环境影响评价报告、工程水土保持方案设计报告和工程地质灾害评估及压矿专题报告，2004年6月30目前完成工程初步设计。8005年8月，湖州市人民政府与中环保水务投资有限公司签定老虎潭水库及引水工程特许经营协议。2005年10月，前期工作全部顺利完成。2005年12月30日水库主坝工程开工建设。2006年12月26日，水库工程顺利截流。2008年5月30日正式下闸蓄水。
　　
　　2.2　项目融资
　　湖州市委、市政府最初筹资是想用水库原水供应与下游土地开发捆绑运作进行招商引资，后因国家对土地开发收紧，无法对水库下游土地进行运作，因此后来确定了以原水价为主要标的、综合评分为基本方法的公开竞标方案，有效规避了政府投资风险，体现了公开、公正、公平的原则。2005年8月，市政府与中环水务公司签定了项目投资特许经营协议。
　　老虎潭水库项目投资估算总额为85750万元，其中水库项目投资65200万元，引水管道项目建设投资估算为20550万元，考虑到水库具有一定的防洪减灾的公益职能，通过对水库工程所承担的公益性与非公益性职能的比例进行投资分摊，湖州市政府决定无偿向项目公司投入20000万元，其余65750万元建设资金由项目公司筹集。项目工程前期方式的费用，由项目公司承担。在建设期间除省及以上部分的行政事业收费，湖州市政府给予免除。项目公司自筹资金3668.94万美元，再加上工行湖州分行联合工行北京分行以银团贷款方式发放贷款5亿元，老虎潭水库所需建设资金全部到位。
　　
　　2.3　项目特许经营权
　　2.3.1　特许经营权授予
　　湖州市政府授予组建后的项目公司(湖州中环原水有限公司)在特许专营期内享有以下特许经营权：投资、建设、经营项目设施；依据规定取得土地使用权并按规定使用水库场地和增压泵站场地，拥有管道用地的他项权利以及保护上游水资源，并从水库上游原水储于水库，向湖州市自来水公司供应原水并收取原水费，期限为30年。
　　项目公司须承担防洪、减灾任务，须在湖州市政府防汛抗旱指挥部统一调度下做好防汛抗旱工作，因执行政府指令而造成的损失问题，由政府负责处理。项目公司应保证协议规定的下游灌溉所需水量。
　　2.3.2　特许经营权终止
　　(1)提前终止。提前终止可能有：一是因项目公司未履行协议，擅自转让、抵押、出租特许权，擅自停业、歇业严重影响社会公共利益和安全的，湖州市政府有权提前终止协议，二是因湖州市政府提前收回或取消全部或部分特许经营权，或市政府为履行其协议规定的义务并造成严重后果的，项目公司有权提前终止协议；三是因为不可抗力事件导致提前终止。
　　(2)经营期满。经营期满，市政府授予项目公司的特许经营权终止，项目公司应在移交日向湖州市政府或其指定的机构无偿移交全部的项目设施及其他与项目设施相关的固定资产、权利、文件、材料和档案，并确保符合相关规范要求。项目公司在正式移交前，应善意履行看守职责，保障正常生产和服务。
　　
　　2.4　项目政策处理
　　项目所有用地的征(租)地及移民安置等政策处理工作由项目公司委托湖州市政府组织实施。对于库区移民安置和征地拆迁费用，实行包干协议方式，政策处理费用未超过概算5％以内部分由项目公司承担，超过5％以上部分由湖州市政府负责。
　　
　　2.5　原水供应
　　2.5.1　水质和供水安全
　　项目公司应按照适用法律对水库的水资源加以保护，保证水质不低于地表水环境质量标准(GB3838—2002)2类标准。项目公司应不间断地连续将原水输送至交付点，并按协议要求满足供水水质，水量、水压、供水服务需求，做好水库清库工作。项目公司应遵守国家相关法规，确保项目设施的安全运营。
　　2.5.2　水量除不可抗力因素和项目公司自身原因外，在项目完工后运营初期(三年内)，项目的年基本保证水量分别为5475万吨、5840万吨和6205万度，从第四年起的年基本保证水量为6342万吨。也就是说，如果自来水公司向项目公司购买的原水未达到基本水量也将按照基本水量收取。项目公司因水量供应不足给自来水公司造成损失应给予赔偿。
　　2.5.3　水价
　　项目运营初期(三年内)的原水价格，在当前项目投资估算、运行成本、税收政策和银行贷款利率等成本要素水平条件下，确定为1.10元／立方米，自第四个运行年起的原水价格，将按照《水利工程供水价格管理办法》中有关规定，在当前项目投资估算和、运行成本、税收政策和银行贷款利率等成本要素水平条件下，确定为1.4元／立方米，自第四个运行年起将根据上述条件变化对该水价进行相应调整，当前各成本要素水平按协议规定进行，价格调整根据协议调价公式进行。第四个运行年起，原则上原水供应价格每三年调整一次，并报湖州市物价主管部门审核。
　　2.5.4　水费收取
　　湖州市自来水公司应按每两个运营月实际供水量支付原水费，并购买不低于基本水量的原水。因自来水公司未及时支付给项目公司原水费，将由市财政局承担支付责任。
　　
　　2.6　项目监管
　　2.6.1　准入监管
　　老虎潭水库BOT项目准入最先采取的是公开招标方式进行市场准入监管，但由于招标工作发生流标现象，导致后通过竞争性谈判方式确定市场准入主体。
　　2.6.2　建设监管
　　老虎潭水库作为重要的基础设施项目，具有社会性、资源性、垄断性的特点，同时由于政府不直接控股，这就决定了水利部门必须加强建设监管。为此，老虎潭水库建设指挥部采取了以下措施：第一，通过建立健全水库建设联席会议制度、水库招投标领导小组会议制度，并抽调专业技术人员现场办公，切实加强建设监管；第二，老虎潭水库建设指挥部建立资金管理机制，确保建设资金足额到位和专款专用；第三，督促项目业主按设计规范组织实施，并严格遵从国家规定的基本建设程序运作，保证工程质量；第四是督促项目业主按协议约定的要求开工建设，及时掌握建设动态，确保建设项目的内容标准、工艺水准、施工组织、实施进度符合协议规定。
　　2.6.3　水质监管／服务监管
　　在特许权经营协议和原水供应协议中，明确了项目公司保证水质不低于地表水环境质量标准2类标准和满足供水水质、水量、水压、供水服务需求的服务质量标准。
　　2.6.4　价格监管
　　在协议中，前四年水价已经确定，无价格监管问题。在此之后，将按照《水利工程供水价格管理办法》中有关规定。根据项目实际投资和运行成本、税收政策和银行贷款利率等成本要素变化对水价进行相应调整，价格调整根据协议调价公式进行。第四个运行年起，原则上原水供应价格每三年调整一次，并报湖州市物价主管部门审核。
　　2.6.5　信息披露监管
　　项目公司应向市政府或其指定部门，提交全面反映其经营情况各个方面的财务报表和其他报表，主要包括资产负债表、损益表和现金流量表以及公司的成本报表。

　　3　老虎潭水库BOT项目启示
　　
　　3.1　BOT筹资方式是建立和完善水利投融资机制的重要途径
　　大中型水利工程投资规模大，资金需求量大，而政府资金有限，在项目具有一定的经营效益和资金偿还能力的情况下，通过设定基本投资收益率，适度控制资本投资风险，是完全可以按照市场机制筹集建设资金的。外来资本的加入有助于减轻政府资金压力，使政府一时无力而又急需建设的水利工程等公益性基础设施项目投入建设，及时解决社会经济发展和水资源短缺的矛盾。
　　
　　3.2　依法运作，慎密招商。是实现水利工程市场化筹资的基础
　　建设老虎潭水库是一种政府投资行为，但通过市场化运作实行招商引资，政府投资行为实际上转变为市场化政府经济行为。因此，湖州市政府专门成立由发改委、水利局、财政局、建设局、法律办和指挥部组成的测算小组，并聘请法律顾问，在法律法规的框架下，开拓思路，周密考虑，一方面保证招商方案的合法有效，以增强合作双方的信心与诚心，减少歧义；另一方面通过规范运作，尽可能降低民事法律风险。
　　
　　3.3　兼顾各方利益，合理分配项目风险是BOT成功的首要条件
　　供水产业是垄断性、区域性的产业，投资规模大，回收周期长，受政府政策、法律风险、市场范围、资源条件、生产能力因素限制较大，而且产品价格不能随着市场的价格自由变化，造成项目运作过程中风险较大，为了保证筹资成功，就需要考虑各方利益，合理分配项目风险，是保证BOT实践成功的首要条件。在老虎潭水库BOT中，属于经营活动自身产生的和不可抗力的，由投资者承担；属于政府决策或管制产生的，则需由政府承担。政府通过设定原水供应服务协议、政策处理协议、一整套协议、财政承诺协议文本来明确各方的权利义务，增强投资商的投资信心。在兼顾政府企业共同利益的原则下，设定基本投资收益率，即保证投资商投资收益率在中国人民银行发布的长期贷款利率上加2个百分点。这样，不仅使投资人对经营期内投资收益有一定的想象空间，有利于项目公司的正常经营，同时，保证了政府对原水价格的宏观调控能力。
　　
　　4　老虎潭水库BOT项目需要完善方面
　　
　　4.1　原水价格调整方面
　　从现有的BOT项目的操作过程看，水利投资项目的收益来源主要是原水收益和发电收益，但由于饮水价格和电力价格的调整模式并不能完全反映成本增长的市场性，投资方的投入要素成本基本上以市场价格为主，如各种人工成本、药剂等均属于市场定价，会经常随着市场变化，而供水价格属于基础性资源，价格受到政府的控制，因此在投入价格的市场性和产出价格的非市场性的矛盾比较突出，特别是在成本要素价格快速增长的情况下，往往造成原水价格的调整滞后于成本要素价格的变化。因此，在今后的运营过程中，投资方会因为成本要素的提高而要求提升水价，而政府处于民生考虑，可能会拒绝调价，这就为企业今后的运营埋下隐患。
　　
　　4.2　项目功能界定方面
　　水利工程一般兼有防洪、供水、灌溉等综合功能，在这些功能中，一些具有公益性，一些具有非公益性，在BOT实践中，由于引入了外资或民营资本，因此就必须合理确定这些职能的承担主体以及各自的权利义务。如防洪抗旱的调度指挥功能仍应由政府实施，投资运营方应无条件服从，对于因遵守政府指令造成的损失，政府应给予投资运营方补偿，但如何补偿，补偿多少，仍需不断完善；另外，对于灌溉用水，政府在签证特许经营权协议时应予以保证；而对于投资运营公司承担的水库日常维护是否需要补偿以及补偿多少仍需在今后的运行过程中不断提出新思路和新方法。
　　
　　4.3　政府合理保证方面
　　4.3.1　政府担保问题
　　《担保法》规定国家机关不得为保证人。外贸部规定，政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺(如外汇、贷款等担保)。如确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意。此外，中国人民银行也对担保作了限制。根据这些规定，有学者认为政府在BOT项目上的担保不合法。在老虎潭水库中存在政府限时支付原水费的承诺协议，这种做法是否合法值得商讨。
　　4.3.2　限制竞争保证
　　水利经营企业的收益主要取决于供水价格和用水户的用水量。为保证项目建成供水后，承包商有稳定的收入，政府承诺特许权期限内不在项目附近兴建任何竞争性水利设施，并保证供水价格不致太低，使BOT水利经营企业保持较高的回收率，以避免过度竞争引起BOT投资者经营收益的下降，这是国际BOT方式的一种习惯做法。实际上，政府只保证“不过度竞争”才是必要的，因为过度竞争会导致资源的严重浪费。在老虎潭水库特许经营协议中未作出明确说明，这可能会对今后运营产生一定影响。
　　4.3.3　购买保证
　　由于投资方在BOT项目中承受了最大的风险，他们往往要求政府保证最低的投资回报，否则，他们在选择投资方案时会非常犹豫。这就是造成老虎潭水库招标时为什么最后只有一家公司来进行投标的重要原因。为了减少投资方的风险，在投资水利工程项目时，政府会被要求提供一定数量的水购买协议，以保证日后该项目的市场需求。如老虎潭水库中要求政府保证基本水量。由于我国的水价目前还受到多种因素的制约，虽然正在逐步开始反映市场供求关系，但由于实际消费能力普遍不高，所以我国政府部门应该要求保留确定服务收费水平的权利，而项目公司会要求政府做出保证，在用水量低于最低保证用水量时，政府应给予一定补偿。当然这种保证是间接地，并限于对市场和价格的保证，而不包括对工程超期、超支等商业风险的保证。更不能保证固定投资回报率，那么BOT项目就变成了事实上的贷款项目，而这种贷款利率是较高的。这不但会使外商失去降低成本、提高效率的积极性，也会使政府承担了不应承担的风险。
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