地震中教学楼倒塌的法律思考（转贴）

这几天晚上，我与妻子看的电视就是有关地震的报道，讨论的话题也是有关地震的问题，妻子尤为关注教学楼倒塌和学生死伤的报道，陪着在地震中失去儿女的家长流了不少泪。因为，在有着三十余年教龄的妻子心目中，学生是她的最爱，学生是她的希望，学生是她的贴心人！一直做班主任的她，班级中困难学生永远是她关注的对象，一直以来，女儿不穿了的衣服，都是送给困难学生们穿，夫妻俩不穿了的衣服，还是送给困难学生们的家长穿，我们骑旧了的自行车也是送给需要的学生骑。她帮助经济困难的学生解决学费书费，她视三十余年所教的所有学生为儿女，给予他们无限的希望。同样，学生也视我妻子为母亲，每当教师节、春节等节日，家中的桌子上堆满了学生们寄来的贺卡，寒暑假里，有一帮一帮的学生到家里看望老师，有一帮一帮的学生请她去参加同学会。


　　

　　妻子面对电视摄像机镜头中被地震夷为平地的学校大楼周边，还有许多被震坏震破不倒的其他建筑物；都江堰聚源中学三栋教学楼，地震后有一栋几乎完好无损；离北川县城15里路的邓家海元村希望小学，教学楼丝毫没有垮塌，483名小学生以及教职员工都安全撤离的事实。妻子不仅仅是悲伤更是愤怒！问我，法律能不能把这些草菅人命的官僚、偷工减料的黑心建筑承包商拉去坐牢甚至枪毙！

　　是啊，国务院抗震救灾指挥部确认，这次汶川8.0级大地震重灾区面积超过10万平方公里，涉及到阿坝、绵阳、德阳、成都、广元、雅安6个市、州，严重受灾的县区达到44个，受灾乡镇1061个，人口大约2000万人，全省遇难人数估计在5万人以上。在这场灾难中倒塌的房屋有不少是学校的教学楼，据四川省教育部门不完全统计，除汶川、北川等重灾县，全省校舍倒塌6898间。天哪！6898间倒塌校舍中的学生少说也是几万啊！在5万以上遇难人中，学生所占的比例竟如此之高！他们可是中国未来的希望啊！法律确实应该严惩这些草菅人命的官僚和偷工减料的黑心建筑承包商！

　　但一直在司法一线的我，深知执法人员面对和处理如此天灾人祸和民愤交织在一起的案件之艰难。虽然，我国刑法中有玩忽职守罪和重大安全事故罪的规定，但只有建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准、造成重大安全事故才构成犯罪。对于违反《中小学校建筑设计规范》、《建设工程质量管理条例》等规定的责任人，执法人员可以依法予以查处。但对于教学楼抗震设防要求方面的处理却是个法律难点，因为《中华人民共和国防震减灾法》第十七条规定：新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求。必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求，进行抗震设防。第十九条规定：建设工程必须按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计，并按照抗震设计进行施工。根据上述法律规定，教学楼的建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位只要按国家颁布的地震烈度设计施工就没有违反国家规定。

　　《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）（2002年 1月1日实施）规定，四川省北川、绵竹、汶川、都江堰等地抗震设防烈度为7度，设计基本地震加速度值为0.10G。《建筑工程抗震设防分类标准》（GB50223-2004）（2004年10月1日实施）规定，教育建筑中，人数较多的幼儿园、小学的低层教学楼，抗震设防类别应划为乙类。对抗震设防类别为乙类的建筑物，在当地设防类别为6-8度时，应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求。根据上述有关规定，建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位只要按国家颁布的地震烈度8度设计施工教学楼就没有违反国家规定。

　　地震烈度和强度是有区别的：地震强度是一次地震的能量度，一次地震只有一个震级，如这次汶川地震是8.0级；地震烈度是一个地区在一次地震中的破坏度，同一个地震在不同的地区的烈度大小却很不一样。所以，对于教学楼倒塌的原因，应当以专家进行全面调查和分析后的结论为准。《中国地震烈度表》将地震烈度划分为12等级，一度时人完全感觉不到；三度时少数静止中的人有感；四至五度睡觉的人会惊醒，悬挂物摇晃；六度时房屋损坏，墙体微细裂缝；七至八度破坏，地面裂缝；九至十度房屋倒塌，地面破坏严重；十一至十二度为毁灭性的破坏。每一等级也有相对应的房屋震害程度，烈度7度被定义为“轻度破坏”——房屋局部破坏，开裂，小修或不需要修理可继续使用。当地震烈度达到10度时，会造成建筑物“大多数倒塌”。而此次造成教学楼倒塌的直接诱因是8.0级（地震烈度达10—11度）的地震，地震强度已经大大超出了国家规定的该区域预期的抗震设防要求。因此6898间倒塌校舍中的大多数是因为地震强度已经大大超出按8度设计施工教学楼的标准而造成的，属于百年难遇的高强度地震的天灾，是不可预见因素，无法依据法律追究刑事责任。而且在防震减灾法等法律法规实施以前建造的教学楼倒塌，也无法依据法律追究刑事责任。那么，像我的妻子那样，面对被地震夷为平地的学校大楼周边，还有不倒的其他建筑物；地震后三栋教学楼中有一栋不倒；邓家海元村小学教学楼没有垮塌等事实的国人，尤其是震区失去自己儿女的众多家长们能理解吗？民愤能平吗？执法者很难得到广大人民群众的谅解。

　　另外一个法律难点是，众所周知，我国边远山区政府财政困难，无法在教学楼这类的投入上多花钱，而建筑质量的安全系数与造价是等比的，有的造价甚至相差数倍。我们往往在报纸看到，捐20万就建一个希望小学，20万建的小学肯定无法达到国家规定的抗震要求。而儿童的上学不能等待,有其时间性，当地政府总不能等待有钱造符合国家规定的抗震要求的教学楼时再让儿童上学，而使儿童因没有学校而失学吧！对上述情况的教学楼在地震中倒塌造成严重后果，执法者追究其刑事责任公正何在？可是边远困难山区的儿童的生命安全也应得到平等对待，难道边远困难山区就可以让无法达到国家规定的抗震要求的教学楼存在？而且该教学楼在地震中倒塌造成严重后果，也可以不追究其刑事责任？学生们的生命安全怎能因为生长在边远困难山区而被忽视？执法者确实陷入两难境地。

　　当然，2006年9月1日起施行的《中华人民共和国义务教育法》第四十二条已明确规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。我国边远山区政府财政困难情况以后会逐步改善。

　　从上述不成熟的初步分析可以看出，我们国家有关保障学生人身安全方面，尤其教学楼的安全性能方面急需从法律方面加以完善。笔者认为，首先，考虑在《地震安全性评价管理条例》第十一条中，把学校教学楼建设工程明确列为必须进行地震安全性评价项目。因为，该条第四项的规定对省、自治区、直辖市缺少强制性约束。有了对学校教学楼建设工程必须进行地震安全性评价项目的法律规定，各县级以上地方人民政府就必须依据义务教育法第二十四条的规定，定期对学校校舍地震安全性评价项目进行检查并及时予以维修、改造，就能及时排除网友称之为“活棺材”的教学楼。

　　其次，在《建筑工程抗震设防分类标准》中提高教育建筑的教学楼抗震设防强度。当然，我国《建筑抗震设计规范》是专家们按照当地发生地震的概率和经济发展的水平设计的，如果把设防级别定得太高，建筑物的成本就会随之增高。但在此次汶川8.0级大地震的血淋淋事实面前，该规范所承诺“按本规范进行抗震设计的建筑，其抗震设防目标是：当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震影响时，一般不受损坏或不需修理可继续使用，当遭受相当于本地区抗震设防烈度的地震影响时，可能损坏，经一般修理或不需修理仍可继续使用，当遭受高于本地区抗震设防烈度预估的罕遇地震影响时，不致倒塌或发生危及生命的严重破坏。”的设计理念没有实现。因此，笔者认为教学楼应在符合本地区抗震设防烈度基础上提高2—3度的要求，因为中小学人员密度大，学生自我保护能力弱，所以建筑质量和抗灾能力要尤其的高。
再次，考虑把学校规划建成为灾害避难场所。因为学校里面都有空阔的操场，操场平坦且易于搭建帐篷及临时建筑，并配备自来水管等基本设施，可以以满足临时避难及生活需要，符合紧急避难场所的要求。同时学校也符合长期（固定）避难场所所要求的应急供水、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控（含通信、广播）、应急供电、应急医疗救护、应急物资供应用房、应急垃圾及污水处理设施，并配备消防器材等条件，而且空阔的操场还可设置应急停机坪。一旦把学校规划建成为灾害避难场所，学校的教学楼等设施就可达到避难场所要求的坚固度，同时学校的建筑不仅具有防地震的坚固度，而且还可以在火灾、洪水、爆炸等突发重大灾害时作为避难、避险使用,学校的教学楼等设施就可达到防火、防洪、防台风等所要求的标准。另外，一旦把学校规划建成为灾害避难场所，就可以把福利彩票等渠道筹集的福利资金用于学校教学楼等设施建设（属避难场所的用途），这对边远困难山区来说，无疑是一个福音。

　　《国家综合减灾“十一五”规划》明确提出，要“在多灾易灾的城镇和城乡社区普遍建立避难场所”。笔者认为应以立法的形式明确规定学校教学楼等设施作为避难场所（当然避难场所不仅仅学校），按照避难场所标准严把设计关、质量关和验收关，必须经建设主管部门质量鉴定，符合质量要求方能使用。对违反规定的行为或责任人有具体的惩处措施，以确保严肃性。总之，将有一定规模的学校开阔地、学校教学楼等设施建成具备两种功能的综合体，平时具有教学等功能，在地震、火灾等突发公共危机事件发生时，配备的所需救灾场地及设施能够发挥避难场所的特殊作用，学校不仅是学生还是百姓生命安全的“保护伞”！