作为城市基础设施的新能源汽车充电桩——服务新特性与规划新思维

2030和2060两个时间节点的“碳达峰”“碳中和”(以下简称“双碳”)目标的提出，是中国政府表明推动绿色经济转型决心、体现面向联合国可持续发展议程大国责任担当的庄严承诺。 叠加汽车强国的战略愿景，新能源汽车产业的培育与发展则是实现“双碳”目标的切实举措之一。 据统计，2020年我国交通领域碳排放占全国终端碳排放的15%，是仅次于工业、建筑领域的第三大碳排放源。交通领域的碳排放中，又以高度依赖化石燃料的道路交通为主，占比高达90%①。因此，汽车终端使用能源的结构转型升级，将会显著助力“双碳”目标的实现。随着可再生能源发电占比的提升和电机驱动技术的日益成熟，以电动车为代表的新能源汽车将会发挥出日益显著的减碳效益 ^[1-3] 。由于居民拥有汽车后对其具有依赖性 ^[4-5] ，政府往往通过牌照摇号、限行限购等严格控制保有量的措施来缓解交通出行带来的环境问题，新能源汽车的采用是能兼顾居民出行与环境保护的选择。低碳生态目标之外，新能源汽车产业亦在数智化产业链条的延展带动、降低石油对外依存度从而建立中国产业标准、倡导社会绿色出行方式、引领节能环保消费新风尚等方面，产生诸多裨益。可见，“双碳”助力下的新能源汽车产业早已超越了交通领域节能减排的单一价值取向②，成为统筹经济、政治、社会、文化和生态文明多个面向，实现新时代“五位一体”总体布局的重要举措之一。

为了打破传统燃油车积累多年的技术惯性和成本优势，中国政府通过各类政策工具有力地推动了新能源汽车产业的蓬勃发展。在供给端，国家通过产业政策调整来鼓励汽车制造企业投入新能源汽车的研发与制造。2017年，工信部牵头发布的平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理的“双积分”政策，有力倒逼了传统车企加快燃油车业务的退出与新能源版块布局的增设。在消费端，政府首先在较易介入的公共交通领域推广新能源汽车的使用，后续通过购置补贴与免征购置税政策充分调动大众市场。2020年，“双碳”目标的提出赋予了新能源汽车新的使命，也推动了新能源汽车作为战略性新兴产业的崛起，新能源汽车的产销量在新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)之下逆势上扬，在高渗透率的带动下其保有量爆发式上升(图1)。“双碳”目标提出后一个月，国务院常务会议即讨论通过了《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》，对进入加速发展阶段的新能源汽车产业进行了总体规划部署。

▲ 图1  2014—2022年中国新能源汽车产销量与保有量、普及率与渗透率

Fig.1  Output, sales volume, ownership proportion, availability ratio, and sales proportion of electric vehicles in China from 2014 to 2022

数据来源：国家统计局、中国汽车工业协会、公安部交通管理局。

政策工具固然是产业起步阶段有利的助推器，但要实现长效增长，相关产业配套的支撑必不可少。“竞争战略之父”——迈克尔·波特(Michael Porter)与哈佛大学亚当·布兰登勃格(Adam Brandenburger)教授在其著作中均有指出，互补品(complementary product)作为一种与大宗产品存在消费依存关系的商品，需有前者的配套使用，才足以发挥后者的最大效益，因此识别和培育互补品对于吸引消费者、提升企业竞争力、推动产业长效发展至关重要 ^[6-8] ，这在房地产、汽车等主流消费领域中表现得最为明显。以充电桩为代表的充电服务设施在新能源汽车产业的发展中即充当了这样的角色 ^[9-10] ，这也是当前技术水平下解决使用者“里程焦虑”、提升新车型渗透能力的关键 ^[11-14] 。特别是在2022年电动车“国补”政策退出后，地方在产业扶持方面的着力点需要从购买环节向使用环节转移，即通过完善配套设施供给服务，“以桩带车”，来减少财政刺激减退引发的消费者购买意愿降低的可能性 ^[15] 。

从产业发展的逻辑来看，城市充电设施布局是地方普及新能源汽车的必要环节。 产业发展的早期，由于充电桩技术的不完善和市场的不健全，地方政府出于培育产业生态和发挥示范效应的目的，主要通过国有企业投资建设充电桩。

2014年，国家电网对社会资本开放分布式电源并网工程 ^[16] ，标志着充电桩市场全面放开，行业发展的分水岭才真正出现。各方资本开始涌入电动汽车充电设施市场，目前诸如星星充电、特来电等国内头部充电桩运营商均成立于该时期。相比于整车制造，充电桩设施市场准入门槛较低，应用前景广阔，是地方投资的新风口。在长三角地区，不少城市具备较强的新能源整车制造基础，充电桩的研发制造亦成为地方打造新能源产业集群的重要“拼图”。以江苏常州为例，在宽松的营商环境和进取的政府风投下，数次成功的链主企业引进使得该市已形成囊括发电(太阳能光伏)、储能(动力和储能电池)、输送(新型电力装备)、应用(新能源汽车产业)等关键环节在内的新能源产业集群生态闭环，“新能源之都”呼之欲出③。常州市中心城区建成的5分钟充电圈 ^[17] ，有力地拓展了作为电动汽车主要产地城市的消费场景。当前城区内新建的多个光储充放示范场站(图2)，不仅能够满足一般电车补电的需求，还可以通过多能互补削峰填谷完成储充放一体化流程，高功率的充电桩亦可以结合本地生活服务为用户带来更优质的服务体验。

▲ 图2  常州城区一处光储充放一体化示范场站

Fig.2  A demonstration station in Changzhou, integrating solar energy storage, charging, and discharging

在产业发展的初期，以充电桩为代表的充电服务设施，更多是以电动车企为市场主体完善配套服务的方式提供。 例如，电动汽车领跑者——特斯拉，其定位既是汽车制造商，又是充电网络运营商。特斯拉在销售电动车的同时为车主提供移动充电包(mobile connector bundle)、挂壁式充电器(high power wall connector)和于公共场所建设超级充电站(super charger) ^[18] 。作为中国汽车制造龙头企业的上汽集团，于2015年出资成立了安悦充电，专门负责停车场资源整合、充电场站建设及运营等方面的业务。随着电动车保有量的逐年上升和造车新势力的加入，大众对普遍开放充电的需求愈发强烈。充电桩作为一种具备非排他性(non-exclusive)的准公共产品被提上日程，单纯的市场服务配套显然难以满足需求。在未来中国城市空间治理走向“社会公平”和“人本价值”的背景下 ^[19] ，代表公共利益的政府端力量需要及时介入。综合前述的“双碳”国家战略考量以及面广量大的新能源车主的需求，充电桩以一种新型城市基础设施概念被理论界提出，并纳入了城市日常生活中公共品的讨论范畴。

对涉及充电设施的国家相关政策做简要梳理(表1)，可看出其内涵特征的表述从给汽车产业提供服务配套的城市设施层面逐步提升到为社会生产生活提供支撑的新型基础设施层面。充电桩作为给社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，其体现的基础设施基本特性，使得政府无法因为其高度的市场化、民营化而回避自身应该承担的终极责任 ^[20] ，即通过行使规制和监管等行政职能，规避“市场失灵”，从社会公平性角度提供公共服务，以满足社会的共同需要 ^[21-22] 。我们可以把这些基本特征总结为基础性、先导性、区域性、规模效应和外部效应五方面。

▲ 表1  涉及充电设施相关国家政策的表述与来源

Tab.1  National policies related to charging facilities

资料来源：根据国务院网站相关信息整理。

首先是基础性。 充电桩作为电动汽车的能源补给设施，是满足广大电动车主补电需求、助力高质量出行的重要物质工程，发挥着基础性的支撑作用。 第二是先导性。 充电桩建设布局的完善是电动汽车推广应用的充分条件和基本保障，桩站先行、以供促需成为各地推进新能源汽车产业发展的工作原则，这体现了基础设施建设在社会经济发展中以适度超前的方式引导关联产业向战略目标方向靠拢的先导性。 第三是区域性。 同其他基础设施一样，充电桩作为重资产投资中的一类，其建成后一般不再发生位移，服务范围具有明显的区域界限 ^[23] ，即该类产品的供给和消费在地理上均是临近要素的空间组合，这种区域性或不可移动性(non-movable) ^[24] ，也是充电桩需要被纳入地方政府职责范围的重要原因之一。 第四是规模效应。 充电桩在空间布局上的规模效应或功能网络性 ^[25] 则体现在随着机动性的不断增强，居民的时空活动范围不断扩大，只有在用户通勤范围内建成足够数量规模的充电桩，形成电动出行圈，才能提供有效服务，真正缓解“里程焦虑”。第五是外部效应。充电桩作为电网的终端之一，其充电行为会对电网产生冲击，从而影响到该电网覆盖范围内的其余终端。同时，充电设施所引致的人群会对周边设施及环境产生影响，或为临近商店带来增益，或对周遭环境造成干扰。效益方面，充电桩投资与运维成本比较高，项目内部核算亏损居多，但是高质量的充电桩体系建设促进了整个社会交通出行效率的提升，具有显著的外部经济效益。

充电基础设施的政策定位进一步刺激了充电桩的建设和市场规模的扩大，但也带来了公共资源浪费、布局效率低下等诸多现实问题。 政府需要对市场失灵进行必要的干预，从实体空间层面借助城市规划这一资源统筹的公共政策平台，以实现引导协调。

近年来，全国充电桩布局速度不断加快，从2016年的20.4万台增加到2022年的520万台(图3)。在发展初期，企业为了抢占市场，在缺少规划布局的情况下盲目“跑马圈地”的现象时有发生，导致各地均有不少利用率低、长期闲置的“僵尸桩”和存在故障无法正常使用的“死桩”，给消费者的使用带来不便，也造成了社会资源的浪费。另一方面，长距离行驶过程中的电量焦虑仍广泛存在，高速公路充电桩在使用上的“忙闲不均”进一步增加了企业布局的难度。2023年春节，有不少新能源车主自驾回家却因无法及时补电的担忧“全程不敢开空调” ^[26] ，这一度成为舆情热点 ^[27] 。高速公路服务区的充电桩因节假日短时间内的大规模需求，出现“一桩难求”的困境，算上平日整体利用率却偏低。全国范围而言，我国当前充电桩的布局并不均衡(图4)。无论是基于数据的客观分析还是从驶离北上广深等城市的电动车主的主观感受来看，从东部沿海到中西部 ^[28] ，从中心城市到县域农村④，充电需求越来越难得到满足，下沉市场的充电设施建设存在不足。因此，国家层面的政策若能成功地落到地方，空间的协调至关重要。城市规划作为以空间为内核、关注整体空间要素、统筹城乡资源分配，以及协调社会公共利益 ^[29] 的动态性治理平台，需要积极介入到充电桩的布局实践中。

▲ 图3  2016—2022年中国充电设施规模统计

Fig.3  Volume of charging facilities in China, 2016–2022

数据来源：中国电动汽车充电基础设施促进联盟，2023。

▲ 图4  中国充电设施区域分布统计(时间截止于2023年4月)

Fig.4  Regional distribution of charging facilities in China (as of April 2023)

数据来源：中国充电联盟(不含港澳台数据)。

充电桩作为一项新型基础设施，既在内涵、特性等方面与传统设施有共通之处，又在新技术赋能和交通能源叠加的时空融合下，生发了独属于充电基础设施的新型使用场景和服务供给结构。可以说，充电基础设施既因脱胎于传统基础设施，从而集成既有功能具备较好的场所兼容性，又需直面承继自旧体系的诸多问题，从而牵涉了更多的主体。当然， 通过“集成创新”，充电桩也迸发出了新的活力，这给现有的基础设施治理模式和规划逻辑带来了新的挑战。

本质上，充电基础设施是为了满足新能源车主的充电需求而存在。受限于当前移动式充电设备尚未普及，一定时间段的车辆停放需求是满足充电的必要条件，即无论车主主观意愿上是否需要停车，充电基础设施需要为车主同时提供充电和停车两项核心服务。基于既有功能进行集成的优势在于，当前的电力供应与停车场体系均较为完备，因此充电桩的投建更多的是一种基于现有用地与用电设施体系进行改造的存量模式。同时，相比大多需要单独用地为燃油车提供服务的加油站，充电桩灵巧多变、适应性强，具备较好的场所兼容性。无论是在政策倡导层面还是在实际投建过程中，当前充电桩(站)大多是结合现有的各类型停车场，对电力线路、管廊加以升级改造而成。这种生长于旧体系而非凭空出现的特性使得充电桩的投建成本更加可控，也有利于政府部门基于以往共通性的经验，运用相关的政策工具进行管理。

能源补充的等待时间较长，是电动车的充电模式相比油车的加油模式的显著劣势。实践中，用户对“即充即走”的现实需求与现行技术条件下的长时等待之间仍存在矛盾，如何围绕着充电时间创造设施使用新场景，让枯燥的充电等待成为围绕汽车生活消费的有趣的历时体验，是当前市场化力量引导下充电基础设施服务的重要创新点。

据统计 ^[30] ，电车用户使用直流快充平均充电时长为48.7?min，交流快充为1.2?h，交流慢充则需要2.9?h。辩证地看待这一问题，服务对象在给定空间的长时间停驻也为该场所的营造提供了新的可能。对于充电基础设施而言，如何在单一的充电场景之外，衍生出新的活动可能，成为提升用户充电体验的关键。充电消费行为的相关调查报告 ^[31-32] 显示，40%的电车用户在充电站附近有消费的经历，包括就餐、购物及观看演出等。而没有消费经历的用户中，60%的电车用户表示在周边配套设施齐全的情况下愿意进行消费。从充电桩在既有设施中自主选址的角度进行调研，35%的被调查者希望在商超等娱乐场所周边设置公共充电桩，居于住宅、工作地、旅游目的地等之前，排在第一位，足以说明在规划设计中将充电需求与消费需求充分耦合的必要性。以上行为调查亦足以体现，以电动车为代表的新型出行方式，给传统交通规划所依赖的“生成—分布—方式划分—分配”交通集计分析(aggregate analysis)四阶段模型 ^[33-34] ，带来了无法准确预测的新挑战。

民用领域产品在市场上的成功不仅需要过硬的技术品质，还需要契合消费者心理，充分考虑舒适性和便捷度 ^[35] 。在长三角一些主要城市，充电服务商一方面注重技术上的争先创新，提供稳定的高功率设备以缩短用户等待时间；另一方面在投建过程中注重各类新消费场景的先行导入，以构建新型充电服务产业生态(图5)。跳出充电站的单一功能属性，围绕充电等待时间创造设施使用新场景，提供一系列高关联度的服务满足用户在集成空间中的各种体验需求 ^[36] ，这足以让新能源新赛道展现出强大的竞争优势。

▲ 图5  扩展中的“充电桩+”消费新场景

Fig.5  New consumption scenarios of “charging station +”

充电桩(站)融合交通能源类基础设施的背后，亦牵涉了用电与用地资源叠加下更为复杂的多主体多部门的行为和利益关系，加之公用、专用、私用等不同使用场景，使得该类新型设施的空间协同治理具有一定的难度。以公共充电桩的投建举例，多数情况下，充电设施不需要单独供地，而是作为停车场的附属设施进行建设，因此充电桩企业需要分别从电网公司获得电力资源，从停车场经营方获得部分车位的使用经营权，继而通过充电基础设施的投建进行资源整合，为消费者提供服务。

基于项目全流程视角 ^[37] ，充电基础设施的投建涉及政府、市场、用户三类主体(图6)。就政府端而言，在项目审批、技术监管、补贴发放、用地择址等环节，涉及了发展改革(能源)、工业信息化、交通运输、自然资源等多部门，遑论商业用电的购买计价售卖、停车使用权的取得，其市场行为均会受到工商、质量检验等相关部门的监管。在调研中发现，充电基础设施作为一个新生事物，各个城市的政府组成部门在不同环节的介入力度也不尽相同。对于市场方，主要涉及负责能源供应的电网企业、负责具体设施供给的充电桩企业，以及停车场的经营方。如果将私人充电桩与专用充电桩等场景也纳入考虑，涉及的政府部门与市场主体，以及投建使用问题均会有所差别。根据实地调查访谈资料，本文抽取较为典型的三种使用场景以透视背后的协同治理问题。

▲ 图6  公共桩场景下充电桩投建运维的多主体

Fig.6  Multi-stakeholders in construction, operation, and maintenance of public charging station

3.3.1  老旧小区私人桩：车位确权难、电力容量不足导致落地困难

早在2015年，国务院办公厅在《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》(表1)中便明确提出，新建住宅配建停车位需要100%建设充电设施或预留建设安装条件。这一强制性政策有力地推动了新建住区中充电设施的配套安装工作。而在那些场地有限、电力容量不足的老旧小区，私人充电桩建设则困难重重。一方面，居民安装自用桩，必须在其拥有所有权或使用权的固定停车位安装，而老旧小区停车问题一直是城市更新的难点，本身车位供给不足，想要确权更加困难；另一方面，老旧小区电容量十分有限，安装充电桩将导致小区负荷加大，影响居民正常的生活用电，供电商与投建企业均不愿意为了建桩花费额外的增容成本，充电设施作为利民工程面临落地困难的问题。调研中的两组访谈生动地体现了上述问题：“目前的压力主要来源于老旧小区，一方面本身停车难，另一方面电网改造成本大，不可能为了分散的充电桩单独拉线的”(无锡市政府工作人员，2023年6月27日)。“家庭一般都是装7?kw、11?kw或者21?kw的交流桩，用户都想用功率高一点的，但是小区无法承担每个人都装21?kw，你装了别人就没法装了，你去报桩不会给你批的”(常州市充电桩运营商工作人员，2023年7月18日)。

既然问题在小区内部难以解决，无锡市某老旧小区物业则主动与企业合作，依托辅助用房外的停车场建设集中式的公共充电站。然而企业介入后，购电价格执行的是商业电价，加上其余投建成本，充电桩市场收费显然贵于自用桩的充电价格，居民无法承受，反而引发大量投诉。出于保障缺少私人桩安装条件车主的权益、维护社会公平而建设的公共桩，却因与私人桩之间的成本差距产生了新的不公平，这一系列问题亟需有效的政策介入加以协调。

3.3.2  路边公共桩：停车权限不清晰、用户充电游走于“灰色地带”

南京市区很多充电桩与路边停车位结合布局。然而在道路施工改造过程中，部分停车位被交通管理部门取消，但充电桩设备依然留在原地，且通过充电APP仍然可查，导致用户充电过程中被判违停。在事后咨询充电桩客服时，服务商表示目前正在努力争取停车位，建议用户充电时不要离开车辆 ^[38] 。由于“建桩”和“停车位划线”不同步导致车主承担责任，这类尴尬现象反映了政府各部门之间、政府监管与市场主体之间，在充电桩这一新事物上存在着不少协同治理的堵点。

3.3.3  停车场公共桩：车辆占位使充电桩、停车场使用效率双降

当前的公共充电桩多是采用与现有停车场结合建设的方式，停车场内充电车位与普通车位并存。对于充电车位，由于缺乏明确的管理规范，各主体矛盾频发。以无锡市某景区附近带有充电站的公共停车场为例，旅游旺季景区本身车位就较为紧张，设置的充电车位常常被燃油车占据。充电桩运营商自恃拥有车位经营权，向燃油车主收取占位费。车主投诉至市场监督管理局，认为企业收费缺乏依据。此外，电车车主充电完毕后继续占位的情况时有发生，导致后续车辆难以及时补电，从而引发矛盾：“停车场的停车属性并没有改变，充电车位的设置降低了停车场的整体使用效率”(无锡市政府工作人员，2023年6月27日)。“停车场的性质是公益性质，充电桩也是公益性质，不能用一个公益性质去压另一个公益性质”(无锡市政府工作人员，2023年6月27日)。

由此可见， 新能源汽车充电桩的空间治理是一个涉及多主体多部门多场景的协同问题。 作为融合交通和能源既有体系的新设施，充电桩将旧体系中的种种“短板”“弱项”(停车位供给不足、电容有限等)再度推到台前，且在治理过程中牵涉更多的主体，增加了协商成本。已有学者在研究中指出，充电桩所涉及的多个利益相关者之间的利益或期望可能会有所不同或相互冲突，因此需要政府从中协调 ^[39-40] 。然而，目前各政府部门仍基于以往细化的职责分工施策，缺乏针对新能源充电桩的运维监管进行整体性思考和内部协作，加之对象本身的复杂性，造成了治理的“碎片化”(fragmented governance)，看似明晰的权责成为解决互嵌关联复杂问题时的障碍 ^[41] 。2023年暑期，各大城市普遍出现“新能源充电桩涨价让消费者难以承受”的现象⑤，引起社会广泛讨论。究其原因，与相应管理规范的不明晰和充电服务公共产品属性定位的缺位有关系。充电桩背后复杂的多主体利益博弈，市场投建和运营成本叠床架屋，最终都转移到消费者身上。作为新能源新赛道下城市运行必需公共品的充电基础设施，是否到了如出租车计费需要政府介入指导价格的时期，面临拷问。

新能源汽车充电桩作为时代浪潮推动与技术革新之下产生的新设施，具备兼容又区别于传统基础设施的公共产品特性。 首先，充电桩项目的投建大多从土地二级市场介入，且具有更迭快、数字化、物联化等特点，规划不能照搬以往通过规制一级土地市场供应来布局基础设施投建的做法。其次，充电桩亦需要稳定与公平，规划不可放任市场行为，而应以“投融建管营”一体化的思维全流程主动参与设施治理协同，在市场主导资源配置的基础上，加强服务监管，保障公平竞争，并通过培育多主体之间的共识，在发挥市场技术优势的同时，规避公共治理中部门主义和“技治主义”价值偏离的情况 ^[42] ，以更好地传递政策要求，服务市场需求，确保产业发展与城市运行健康可持续。

新能源汽车充电桩的发展经历了从早期的政策驱动、市场介入、技术革新，到如今蕴含智慧物联的新型基础设施建设新阶段。作为新基建⑥七大领域之一，充电桩首先具有基础设施的基本属性，为社会生产和居民生活提供公共服务，保障电动汽车的能源供给和电动汽车用户的出行需求，且服务内容不断完善。除了基础的充电效率不断提升，换电、光储充一体化、配套商贸服务等功能也在逐步试点落实。随着5G通信、大数据、云计算、人工智能等新兴技术的升级应用，充电桩已跳出传统基础设施长期稳定的物质工程特性，在新技术赋能驱动下成为具有智能化升级更迭 ^[43] 、车桩数据网络交互、汽车安全监测预警等功能的数智化终端(图7)。在政策、市场、技术的三重作用下，新时期的充电桩亦具备了智能化公共产品属性，充电平台所记录的数据有效量化了居民出行行为，可以为“双碳”背景下的智慧城市设计、政府能源管理等提供更全面的信息支持 ^[44] 。当然，在高频迭代的技术革新下，保持基础设施稳定的技术接口是不可撼动的根本，强化物联网基础安全是坚守的红线。为了使技术平稳落地空间，避免因市场竞争高筑行业内技术壁垒而导致用户无法便捷高效地使用充电桩基础设施，政府治理的协调与规划工具的干预显得尤为重要。处理好市场技术革新与公共政策稳态之间的关系，是维护充电桩基础设施特性的关键。

▲ 图7 | 不断迭代的充电设施

Fig.7  Evolution in charging facilities

图片来源：作者根据相关充电服务商公开资料整理。

从市场行为角度分析充电桩项目的全流程，可总结为包含投资、融资、建设、管理和运营在内的五大板块。规划作为政府端出台的涉及充电桩设施空间治理协同的公共政策，也应依循市场规律，具备“投融建管营”一体化思维，从而精准匹配供需关系，高效整合市场资源，适时约束无序行为，以保障公共利益和空间效率。

纵观充电桩的产业链条，可以分为上中下游3个部分。上游是各类充电桩设备制造商，中游是充电桩服务运营商，下游则是电动汽车及终端用户。尽管在企业基于扩大盈利目的施行的纵向一体化战略下，部分分布在上中下游的业务会整合在一个市场主体中，但究其整条产业链的核心，仍然是充电桩的服务运营环节。此处的服务运营，包含了充电桩项目从资源整合、设备投建到管理运营的全过程。因此，在市场端，通过充分对接上下游供需，将技术赋能的产品真正落地空间的公共充电服务运营商是充电桩投资、融资、建设、管理、运营一体化的主体。

在政府端， 城市规划作为城市发展建设的要素统筹平台，是政府强有力的治理工具，应作为主要手段介入充电桩服务运营产业体系。 目前，在充电基础设施的发展中，规划主要参与建设环节，即通过辅助项目选址、空间建设指导、项目方案审批，使充电桩更好地落地布局。投融建管营一体化的新思维要求规划向建设环节前端和后端拓展规划服务内容，在前端投融资环节提供宏观政策研究、项目资源评估、项目招商包装等辅助支撑服务，在后端管理运营环节提供市场需求调研、配套设施补充、运营战略策划，以及多方平台统筹等投后管理服务(图8)。全流程对接不仅有利于辅助市场运行，还有利于从城市统筹发展的角度进行降本增效。目前，政府在充电设施中的投入主要体现在各类建设补贴和运营补贴方面，其有力推动了那些前期投入大、回报周期长的充电设施项目建设。规划可以通过前端评估剔除骗补项目，通过前期审批和后期验收确保设施的安全性和规范性，从而保证充电桩真正惠及用户，并根据设施实际运营情况，给予对应的补贴。作为政府主体与市场主体之间的纽带，适度提前规划可以持续跟踪充电桩项目的运营效果，充分匹配设施建设周期与技术迭代周期，在保持基础设施稳定性的同时发挥市场技术革新的效益，最终实现政府治理全流程与充电桩投融建管营一体化的协同耦合，共同助力充电桩产业的可持续健康发展。

▲ 图8  投融建管营一体化思维示意

Fig.8  Integration framework of investment, financing, construction, management, and operation

城市规划是一个不断容纳社会生活中的新议题、不断拥抱城乡发展的新实践，坚持公共利益优先的价值导向，力求将实践内化为理论，从而实现学科进步的交叉性平台化知识体系。实际上，本文所关注的新能源汽车充电桩，正是由于国家基于国际社会责任而出台的鼓励性产业政策，触发了民众高企的消费需求，使得一项原本属于汽车服务配套的市场行为因其普适的公用性而具备了基础设施的特点。而 城市规划作为一项调配城市空间设施资源的公共政策，理应将其纳入到既有的公用设施规划的考量之中。 这是城市规划在治理能力现代化中的历史责任 ^[45] ，也是其作为平台性学科，以空间为内核，不断接纳社会生活新事物的重要体现。

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合， 均强调了城市规划在引领城市发展中的龙头作用。 在二十大确立的“提高城市规划、建设、治理水平”这一系统化城市发展思想的引领下，规划界的有识之士，基于城市和乡村“投融建管营”一体化的思路，从事着大量的实践和研究工作。在城乡可持续发展和国家治理能力现代化的过程中，规划所起到的空间技术协调平台的作用 ^[46] ，只会凸显，不会减弱。这一点，我们要有充分的信心。

以人民为中心是党的执政思想的重要体现。近些年大量的实践经验表明，只要城市、地方事务中不断地涌现出高质量空间品质的诉求，只要人民群众的美好生活诉求与供给之间仍旧存在着不平衡，规划的需求就会大量涌现。汽车充电桩即是这样的新赛道之下，民众生活中涌现出来的基础设施新需求，愈来愈多地体现出城市运行中必不可少的公共产品特点。无论是自然资源还是住房建设行业，无论是发展改革还是农业农村领域， 规划都将会以其独特的“战略龙头牵引”和“空间治理平台”优势在社会经济建设中发挥着重要作用 ——以美好人居空间的擘画之笔，书写新时代中国式现代化的绚丽篇章。

(致谢：感谢调研过程中无锡市自然资源和规划局、无锡市规划设计研究院、万邦数字能源股份有限公司相关领导、同仁的鼎力支持，文责自负。)

注释及参考文献 （上滑查看全部）

本文来源：城市规划，原文刊载于《城市规划》2024年第7期