姜德文：创建黄河中游水土保持高质量监管示范区的机制与模式--《人民黄河》

近半年来，党的二十大确立了全面建设社会主义现代化国家的新目标，全国人大常委会通过了《中华人民共和国黄河保护法》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代水土保持工作的意见》，水利部颁布了新的规章《生产建设项目水土保持方案管理办法》......一系列大事、喜事接踵而来，业界纷纷感怀水土保持又迎来了新的春天，群情激昂，振臂高呼者有之，高频群发者有之，摩拳擦掌者有之，潜心谋划者有之......

就水土保持管理者、从业者、生产建设者而言，共同的职责之一是加强水土保持管理，并且不是老生常谈的管理，新时代、新阶段，水土保持监督管理要创新理念、创新机制、创新模式，实现高质量监管，更好地服务于国家生态保护和高质量发展战略。本文基于对全国和黄河流域水土保持监管状况和突出问题的分析，以黄河中游晋陕蒙接壤地区为例，大力倡导并深入摸索水土保持高质量监管先行示范区创建。

“创建黄河中游水土保持高质量监管示范区的机制与模式”原文刊载于《人民黄河》202304，知网网络首发网址可阅读和下载全文。现以导读方式，与业界同仁们做一研讨交流。

https://kns.cnki.net/kcms/detail//41.1128.TV.20230131.1648.001.html

一、中央对水土保持监督管理提出了更高的要求

       中办、国办《关于加强新时代水土保持工作的意见》 ，指导思想中明确提出以推动高质量发展为主题，以体制机制改革创新为抓手，加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的 水土保持工作格局 。提出了建立严格的水土流失预防保护和监管制度，深化水土保持 体制机制创新 ，加强改革举措系统集成、精准施策，进一步增强发展动力和活力的工作要求，明确了2025年水土保持管理效能进一步提升，人为水土流失得到有效管控，2035年系统完备、协同高效的水土保持体制机制全面形成，人为水土流失得到全面控制的目标。在 依法严格人为水土流失监管专章，明确提出了健全监管制度和标准， 创新和完善监管方式 ，加强协同监管，强化企业责任落实的要求。

二、监管工作不适应新形势新要求

1、监管任务呈加重趋势：根据水利部公报， 近5年（2017—2021年）全国审批水土保持方案数量从3.24万个增加到10.19万个，分别是之前三年平均数的1.08倍、1.27倍、1.87倍、2.88倍、3.42倍，需监管的项目扰动面积从126万公顷同步增长到243万公顷，增加了2倍。项目建设期按3年计算，每年需监管的项目数量近3年分别增长到16.8万、25.7万、30.6万个。随着国家能源、水利、交通等基础设施建设新布局的实施，生产建设项目将呈继续增长之势。黄河流域特别是晋陕蒙接壤地区生产建设项目水土保持监管任务更是十分艰巨。

  

2、监管工作存在的突出问题：一是由过去完全依靠人工监管到近几年实施遥感监管（天地一体化）方式后，卫星影像发现的几十万个疑似违规图斑，仍主要依靠县级水土保持监管机构（或专业技术服务单位），人工去现场核实、复查，费时费力、时效性不强，远远无法满足一年多次（2-4次）全覆盖监管的要求；二是由财政支出的监管经费大都花费在交通、差旅、现场调查等效率较低的工作过程中，地方财政难以满足巨大的、仍在增长的经费需求；三是项目法人履行水土流失防治责任长期依赖水土保持监督管理部门的反复教育、整改，尚未建立起主动尽责、失职问责的管理机制；四是监督管理工作总是落在生产建设项目施工之后，事前的主动服务、培训、指导不够，造成反复整改、连续整改的被动局面和事后补救的怪圈；五是大数据、互联网、人工智能等现代信息技术在监管中的应用还很不够，严重制约监管成效的提升。

三、水土保持高质量监管先行区的基本条件和选择

    从黄河中游晋陕蒙接壤地区来看，该区域是国家重要生态屏障区、重要能源化工基地、国家级水土保持重点治理区，其生态地位、经济地位、战略地位等非常重要，在黄河流域乃至全国水土保持监管工作中的代表性强。从具备的条件看，一是有几十年水土保持与生态保护的实践基础，有相对完善的国家与地方水土保持监督管理体系，基层水土保持监督管理单位经过了水利部部署的多批次水土保持监督管理规范化建设，近年来积极开展了信息化监管的实践探索；二是有一批勇于担当社会责任、积极开展水土流失防治的大型骨干企业，经过了连续多年的实践，对生产建设项目水土流失防治的认识和行动基础较好；三是技术支撑力量强，鉴于晋陕蒙接壤地区水土流失的严重性和其区位的重要性，各类技术支撑单位（国内有关重点高校、科研院所、相关行业技术研发机构等）在区域内开展了许多相关的科学研究和技术创新。

四、水土保持高质量监管，5大创新探索

1、创新工作目标，率先做到示范区无违规项目和无违规行为

     实现两个转变 ：一是项目建设单位、施工企业从以往被动接受监管、被动整改转变为主动尽责，主动遵守相关法规与技术规范；二是监督管理部门改变以往单一依靠监管和处罚手段、“事后诸葛亮”的工作方式为事前主动服务、施工过程到位指导，工作重心前移，以全新的工作机制提高监管能力与水平，全面提升监管成效，确保事后无遗留问题。监管与被监管双方的共同目标是先行区内 不发生“未批先建”“未批先弃”“未验先投” 等常见的违规行为，先行区范围较大可分批次实施，大型骨干企业要率先做到。既减少企业整改成本，避免耽误工期，又减少监管部门事后管理的人、物、财力投入，增强监管的实效。

2、创新工作体制，建立协作共建联盟

工作机制上创新监督管理部门、项目法人及建设单位、技术支撑单位的协同共建新模式，流域机构和省、市、县三级水土保持管理部门及项目法人、施工单位等，按自愿、平等、互助、共享的原则，成立“ 水土保持高质量管理共建联盟 ”，制定共同遵守的规则、议事程序、各方互动响应机制、动态信息共享机制、联盟自律协议等，形成 目标一致、行动自觉、相融互促 的工作氛围。此外，还可吸收主体工程设计、施工、监理单位和水土保持方案编制、监测、监理、设施验收评估单位等技术服务机构，熟悉项目管理、有系统研发与平台支撑能力的科研院所、高校，以及有志做公益事业的机构和志愿者，参与“水土保持高质量管理共建联盟”建设，共同打造高水准、高成效的水土保持监管先行示范区。

3、创新内生动力，以自律守约为核心，整体提升先行区企业信用水平

改变以往生产建设项目人为水土流失防治主要依靠政府部门监管的依赖式机制，建设单位、施工单位、参建人员长期处于被监管的状况， 强化自律、信用的隐形抓手 ，外部监管与内生约束两手抓、两手都要硬。“水土保持高质量管理共建联盟”单位全面建立水土保持守法遵规、自我约束机制，倡导并树立遵守联盟契约精神。对照水利部水土保持重点关注名单中列出的7种情形、黑名单列出的6种情形，将守约责任落实到企业、班组、个人，制定 守约激励、失约惩戒 办法，培养企业、个人自觉守约意识，全面提升诚信守约水平，依靠内生动力从源头上控制可能产生人为水土流失的行为。

4、创新认知提升路径，做到知行合一

全面提升先行区内广大干部群众干群、企事业单位职工、中小学生等对水土流失防治重要性的认知水平，探索实施 4个提升工程 ：

一是先行区县级有关部门领导干部认知提升工程，在党校开辟关于生态文明及水土保持高质量监管形势、任务等的教育专班，使生态保护、水土流失防治的紧迫感、使命感、责任感得到质的提升，用知行合一检验认识水平和实践能力。

二是 企业领导认知提升工程 ，使建设单位、施工单位负责人接受水土保持法律法规、人为水土流失防治任务、技术措施等普及教育，大力提高项目法人、建设单位对人为水土流失防治的自觉行动意识，强化自我检查、自我实践的内在支撑。

三是 少年儿童认知根植工程 ，在中小学设置水土保持生态文明科普课程，将保护水土资源、保护生态环境的文明思想根植于时代的接班人。

四是 社会公众共建提升工程 ，通过各种方式的宣传、教育、科普活动，提升社会公众对保护生态环境的认知并充分调动社会公众参与人为水土流失防治监督，使其增强获得感、收获感。

5、创新高质量评价内涵，全面提升科技支撑水平

先行区水土流失预防与治理、生态保护与修复的水平，都要与生态文明建设的新方向新要求相适应，因此应积极开展前瞻性、前沿课题研究，为水土保持高质量监管先行示范提供先进、实用的科技支撑，如：生产建设项目水土保持生态功能提升技术， 生态服务价值 分析计算方法；水土保持保育土壤、增加植被、固碳能力分析评价方法，生产建设项目生态保护与减碳增汇工程建设技术， 水土保持碳汇 价值与实现机制；生产建设项目集中区山水林田湖草沙系统治理技术；区域生态保护与生态修复的 生态系统 多样性、稳定性、持续性 提升技术与评价方法；生产建设项目生态保护与高质量发展分析指标体系、监测机制、成效评价方法；创建人为水土流失防控、生态保护修复和现代化监管的新理论、新路径、新范例。

五、数字赋能，创新智慧监管平台

当今和未来是数字经济、智慧社会时代，水利部印发了《关于大力推进智慧水利建设的指导意见》《“十四五”期间智慧水土保持建设工作方案》。 中办、国办《加强新时代水土保持工作的意见》 ，明确要求加强水土保持科技创新，推进遥感、大数据、云计算等 现代信息技术与水土保持深度融合 ，强化水土保持监管、监测等信息共享和部门间互联互通，提高管理数字化、网络化、智能化水平。深入推进“互联网+监管”，积极推行基于企业自主监控的远程视频监管等方式。

水土保持高质量监管先行区要充分 运用大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网、区块链等现代信息技术手段 ，开发并运用水土保持监管信息系统、工作平台、APP等，实现水土保持管理水平、管理质量、管理成效的重大突破。

1、生产建设项目水土保持科学分类监管

    参考水利部生产建设项目水土保持分类管理的有关研究成果，通过对生产建设项目对水土流失影响程度及其所在地的水土保持敏感性、工程规模等的大数据统计分析，将生产建设项目水土保持管理科学区分为A、B、C三类，对其水土保持方案及水土保持设施设计、施工、监测、监理、验收等分别采取不同的管理模式和工作要求，开发网络版、APP工作平台，全面推进水土保持高质量监管先行区生产建设项目的科学、精准、高效管理。

 

2、智慧跟踪，全程智慧服务与监管

    一是开发智慧管理平台，根据生产建设项目地理位置、卫星影像数据， 自动进行时空比对 ，对疑似超范围、地点变更等扰动地块，主动向监管部门、建设单位、施工单位等推送信息，提示其核实、纠正；二是发现严重水土流失图斑、地块时， 自动警示 并向有关部门推送位置、异常状况等信息，提醒有关部门加强管理；三是根据水土保持方案及水土保持设施设计、实施进度安排信息，自动对照实地影像，跟踪水土保持设施实施情况，对人为水土流失 防治效果进行评判 ，对存在突出问题的自动推送警示和整改信息；四是跟踪流域机构和省、市、县各级监管部门提出的整改区段或地块，对整改时限、整改措施、整改效果等实施 跟踪管理 ，并向相关部门推送信息。

3、水土流失危害、风险预警

    生产建设项目弃渣场对下游和周边有严重水土流失危害、安全隐患时，系统 自动发出红色预警和工作指令 ，提醒有关单位、相关人员在第一时间进行处置，并根据防灾预案采取紧急防控措施，以避免危害的发生。根据当地天气预报，在暴雨、大风来临前，系统自动向现场施工单位、施工人员发出警示，指导其采取临时拦挡、苫盖、排水等措施，防止造成严重水土流失；弃渣场安全隐患对下游有重大威胁时，系统自动向施工单位、下游乡村群众发出手机紧急警示，防范可能产生的危害。

    新时代、新目标、新任务，水土保持高质量发展急需要先行探索，为其它地区做出示范，高质量监管在长江、黄河等七大流域、在每个省区市，以及列入国家水土保持高质量发展先行县市等，应积极创造条件，开展创新探索和实践。