内容摘要： 地方政府专项债券是地方财政与金融协同的创新工具，经过七周年的发展，在发行规模、项目投向以及规范管理等方面均实现了快速发展。由于专项债券在我国总体上仍属于新生事物，在资金使用过程中暴露出效果欠佳、用途泛化、前期准备不足和管理意识落后等问题，不利于财政政策提质增效和维护财政可持续，应引起高度重视。在前文分析的基础上，本文主要对中国地方政府专项债券发行实践中存在的问题以及未来改革方向进行了分析总结。
在专项债券发行、使用、本息偿还过程中，省级政府是举债主体，但实际用债和偿债的往往是市和区县（以下简称市县），存在债务主体责任不清、信用评级错位的现象，暗藏预算软约束倾向。
市、区县政府公共建设项目筹措专项债券收入的基本流程一般如下：首先，市县政府策划筹备项目并向省政府提交融资需求申请；其次，省政府审核、上报、获批后，组织全省专项债务发债融资工作，其中债券发行对应项目往往采取多个项目打包发债的方式，并将筹得资金转带给市县政府；再次，专项债券到期后，市县政府将到期债券本息上缴至省级政府性基金预算，由省级财政代为偿还。由此可见，专项债券流转全过程中存在着专项债券发行、用债、偿还主体相分离的现象，容易导致主体责任辨识不清的问题。
专项债券的信用评级对象错位。市场往往根据全省经济发展情况、省政府性基金收入情况以及项目所处领域全省层面发展情况等，评估新发专项债券信用风险。这将导致评级结果出现同质化，新发行的专项债券评级大多是最高级的AAA，不能体现项目本身和用债主体（市县级政府）的真实信用和风险水平。省级政府在无形中为市县政府提供了隐形担保，导致市县政府的债务风险意识弱化，省级政府与市县政府之间存在潜在的预算软约束。
由于市县政府之间信用等级差异难以在债券评级中充分显现，同时多地区、多项目集合打包发行专项债券、统一发行利率的做法进一步抹平了地区间的偿债能力差异。对于信用等级较高的市县，省级政府统一发行债券的利率可能高于其自身发债能获得的市场利率水平，使之承担不必要的债务融资成本。以2020年浙江省收费公路专项债券（二期）—2020年浙江省专项债券（九期）为例，期限为15年，发行规模为91.8亿元，债项信用评级AAA，信用评级公司为中债资金评估有限责任公司。专项债券筹得资金用以支持浙江省建德至金华公路项目、浙江省文成至泰顺（浙闽界）公路、G60沪昆高速公路金华互通至浙赣界段改扩建工程、G25长深高速公路德清至富阳段扩容杭州段及G25富阳至G60诸暨高速公路联络线工程、宁波舟山港主通道（鱼山石化疏港公路）工程项目等九项浙江省重点交通建设项目。建设项目涉及到省本级、台州市政府、绍兴市政府、宁波市政府等多个用债、偿债主体。而以上所提及的各级地方政府均依照省财政代发专项债券的具体安排，共享统一水平的债券利率，融资成本未能依偿债主体偿债能力的差异做到有效区分。同时，中债资金评估有限责任公司对该期债券的信用评估主要参考浙江省的宏观经济发展指标与浙江省一级政府的综合财力指标，对各实际用债、偿债主体的信用和风险未能做到合理评估。
由于专项债券发行额度实行限额管理，部分市、县为抢占本省专项债券额度存在虚报项目的情况，在前期准备不充分的情况下，上报可行性低甚至不具有可行性的项目。前期准备工作不足具体表现为项目用地是否符合土地规划、项目是否配套有足额的建设用地指标、是否能顺利完成征地拆迁等关键环节，未作充分实际调查。上述情况导致一些专项债券对应项目进入实施阶段后，在进度、质量和绩效等各方面达不到预期要求。
近年来，为缓解经济下行压力，地方政府专项债券新增数额较大。面对专项债务额度提前下达和省政府加速新增债券发行的要求，部分地区存在着项目准备不充分、甚至对建设项目仓促包装等现象。这导致部分项目融资时间与实际开工时间空档期较长，降低了专项债券资金使用效率，同时也增加了地方政府融资成本。为此，《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）规定，各级地方政府应以资金绩效为导向，加快新增专项债券资金使用进度，确保债券对应项目形成实物工作量。但是在专项债务资金实际使用过程中，“资金跟着项目走”效果仍有待加强，专项债券筹得资金闲置的现象屡见不鲜。
仅部分省市公开的2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计结果显示：福建省当年安排省本级和市县的专项债券有25.94%出现当年结转未使用，一些收费公路债券资金使用进度较慢，未能及时形成实物工作量；安徽省安居工程资金分配使用不及时，专项债券资金6.1亿元未能及时分配；广东省全省共有313个当年新增债券项目因项目进度与资金筹集不能及时衔接等原因，债券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元，占当年全省新增地方政府债券2169亿元的7.8%。
（三） 投资拉动效果欠佳，专项债券用途泛化和项目形式化
投资拉动效果欠佳，尚未形成与申报投资额度相一致的“实物工作量”。2019年、2020年部分专项债券的投资拉动效果不佳，存在“资金等项目”的问题，导致资金闲置。在实际工作中，一些地区的专项债申请、发行与资金到位等不能与项目手续的完善、项目实施条件、项目建设进度、投资进度等实物工作量建立协调对应的关系。例如，2020年底发行的新增专项债券对应的项目实际投资在2021年才发生，导致年底专项债券资金的闲置性结余。上述情况既影响了充分发挥专项债券形成实物工作量的积极作用，又不利于所在区域及时申请2021年提前批专项债券的额度。
专项债券用途泛化和项目形式化。一是地方政府容易出现“重专项债券的申报，轻专项项目的后续管理”，造成项目停滞、项目内容的擅自改变、项目收益较差等。二是一些地区仍热衷于“千方百计包装项目”，有意抬高项目的未来预期收入，甚至借助专项债券向融资平台注资等，导致出现地方政府新增隐性债务。三是将新增专项债券的资金用于置换存量债务，搞形象工程、面子工程，用于经常性支出，用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息，用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。四是部分专项债券项目由地方融资平台公司担任实施主体，在没有配套专户管理的情况下，当财政资金进入项目公司后，容易产生资金管理混乱。2019年，山西省分配给省国新能源集团、省广播电视台等5个项目单位共19亿元的新增债券中，有12.47亿元年底仍未使用，同时，在当年审核通过的市县专项债券发行项目中，有28个项目对应的25.81亿元专项债券资金尚未使用；河南省县域医疗中心项目建设专项债券资金等2.14亿元到位后闲置超过6个月，1个市本级和10个县因债务资金筹措和项目实施进度未及时衔接导致15.59亿元债务资金闲置超过一年。
项目偿债资金过度依赖土地出让金，存在较大风险隐患。当前，中国偿债资金较为单一，主要依靠土地出让收入，对于精准扶贫、生态以及棚户区改造等领域的重点项目，其偿债的主要资金来源中土地出让金的比例甚至达到90%。同时，区域间土地使用权出让收入差距较大，“土地财政”发展模式不可持续，甚至出现“一地多用”等局面。
以辽宁省为例，其地方专项债类型比较单一，目前只有收费公路专项债券、土地储备专项债券、城市棚户区改造专项债券三种；从偿债资金来源看，90%以上为土地出让金。随着中国城市化进程的快速发展，城市可开发利用土地越来越少，但同时新增专项债券的发行规模越来越大，未来预期债务和偿债资金来源之间存在收支矛盾，且有矛盾不断加剧的趋势。在大量人口净流出、产业发展后劲不足的城市，土地相关收益不仅难以达到预期，而且可能出现偿债资金链断裂的系统性风险。
此外，目前专项债券项目其他经营性收入的探索较少，市场化的经营性现金流较弱。由于前期项目库建设滞后，一些地方政府选择发行专项债券时，并未对项目现金流、可持续性、盈利前景、风险因素等进行详细分析与评估。不少已经上马的项目具有建设周期长、投入产出比不匹配、经济效益较低的特点，项目自身盈利能力差且现金流收入不稳定。
地方政府专项债券发行使用起步较晚，无论是理论研究、政策体系还是工作经验，都不成熟。主要表现为各地、各级地方政府专项债券举债、用债活动不够规范、具有一定的随意性。
一方面，专项债券支持项目的变更和退出机制不健全。部分专项债务支持项目（尤其是地方政府未做充足准备匆忙上马的项目）往往由于土地、环境评估等因素出现重大变更，导致项目投资额及内容发生较大变化或原有项目无法实施。但由于债务资金已经到位，而项目退出机制和项目变更机制尚不健全，在一定程度上造成资金闲置浪费或债务资金经济效益低等问题。而若地方政府自行调整资金用途，未按规定程序报批，则会脱离原有监管流程，易产生违法、违规用债现象。
2019年，四川省审计部门查出四川省13个市县自行调整用途(项目)的债券资金达4.48亿元，未履行报批(备案)手续；云南省查出13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款；广东省10个市在新增地方政府债券项目实施过程中因前期准备工作不充分、项目进度慢等原因，调整债券资金用于其他项目，未按规定程序报批，涉及金额51.62亿元；海南省3个市县未经批准擅自调整债券项目或资金用途，金额达6.12亿元。
另一方面，专项债券提前偿付机制不完善。近年来发行的地方政府专项债券几乎全部为单利附息方式还本付息，每年以约定时间付息一到两次，而专项债券支持项目的盈利周期各不相同。因此，地方政府专项债券支持项目的收益周期与债券还本付息期限不同步将成为常态，而中国目前尚未建立完善的专项债券项目成本超支或收益提前对应的调节机制。
若因项目对应的政府性基金收入和专项收入暂时未能实现，不能偿还到期本金时，尚可在专项债务限额内发行专项债券周转偿还。但当政府性基金收益以及项目收入提前到位（由于项目实际受益期限不确定，地方政府举债时往往适当延长债券期限，因此存在项目收入提前到位的可能性），由于相当多专项债券发行时在合同中未设置提前偿还条款或缺乏实际操作路径，因此可能会导致项目资金闲置沉淀，造成效率损失。若地方政府将提前回款暂时挪用，则会违背专项债券尤其是项目收益专项债券严格锁定到项目资产和收益的原则，滋生违规用债，放大债务偿付风险。目前，地方政府项目收益专项债券还款高峰尚未到来，上述情况还不常见，但值得警惕。
地方政府在债券管理中尚未扭转“保限额基数、分限额增量”的惯性思维，缺乏提升债券使用效率、形成优质资产的行动自觉。一是缺乏偿还意识。一些地方政府认为专项债券资金是上级政府对下级政府的财力支持，未来不需要实际偿还，一味争取新增专项债券额度指标。二是风险意识不足。专项债券资金用于有一定收益的公益性项目，偿还需要依赖该项目未来的收益与对应的政府性基金收入。若只考虑资金支出，不重视项目收益，未来可能会面临巨大的偿债风险。三是对专项债券作为金融产品的属性认识不足。专项债券作为金融产品，在设立、发行和使用过程中，需要证券公司和评级机构等第三方机构提供专业服务，这些服务是有偿的。不能因为发债主体是省级政府，就抱怨正常的市场收费，甚至不愿支付或拖欠相关费用。地方政府对专项债券功能认知不到位，部分专项债券支持项目收益不实、缺乏现金流，暗藏偿债风险。
根据《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）等文件的要求，地方政府专项债券的投资对象要求有一定的收益，尤其是项目收益专项债券要求项目收益与融资自求平衡。但是各地对“一定收益”的理解存在差异，为短期内筹得债务资金，一些地方对项目预期收益注水，或者在项目可行性研判时忽略市场风险因素，故意假定部分偿债要素（例如政府性基金收入、土地出让收入）在债券存续期内维持某种固定增速增长以保证债券得以顺利发行。这导致不少项目的实际经营性现金流弱于预期，加剧预期债务与偿债资金来源之间的矛盾，某些项目甚至可能会出现偿债资金链断裂的风险。在2019年全国各省市预算审计工作中，福建省抽查发现有8个政府专项债券建设项目未能实现预期收益，影响未来还本付息；山西省也查明原经审核通过的市县专项债券发行项目中，有9个项目、涉及金额2.77亿元的债券将违规收费作为偿债来源。
此外，部分地区在专项债券发行过程中，存在单支新发债券“肥瘦搭配”的情况。具体表现为单一专项债券对应的不同项目覆盖领域、区域、层级多，存在建设周期、项目方案、施工进度等不同步的情况。例如，海南省在2019年度的预算审计工作中查明，当地2个市县共299个项目不符合“单个项目安排金额不少于500万元”的规定，涉及资金2.82亿元。若对各项目情况掌握不及时，融资成功后一个项目发生风险容易引发连带风险。
明确专项债券用债、偿债主体权责，减少在专项债券发债、用债、偿债过程中省级政府的信用背书和隐性担保。省一级政府应强化其承上启下的监管作用，以制度加强对市县级政府激励与约束。市县一级政府应明确债务偿还责任，牢固树立偿还意识。明确专项债券是有偿借贷，科学做好还款安排。持续推进专项债券信息披露与信用评级机制建设，强化信用评级对专项债券的区分评价作用，让项目风险体现在债券利率、价格上，避免向市场发出错误信号，杜绝一切专项债券风险担保隐形化倾向。
要进一步从债券命名、信息披露等方面明确专项债券的用债主体和偿债责任。专项债券要实现与特定的项目、资产、收益、支出等要素相对应。债券命名要细化到使用资金的市县政府以及所支持的具体项目名称。在进一步完善相关法律法规的基础上，可以逐步尝试将专项债券发行主体从省级政府向有发行条件的市县政府转移，消除省级政府对市县乡级政府的隐性担保，实现权责对等。
完善评级机构招标、遴选制度，要加强对评级机构的监管力度，切断发行人和评级机构的道德风险链条，确保债券评级的独立性、客观性、公正性，推动专项债券信用评级向项目综合商业评级发展。试点多机构评级模式，由两个或多个独立的信用评级机构分别对专项债券及其支持的公益性项目予以信用评级，为市场投资者提供更加可观的风险参考信息。
构建统一的项目全生命周期信息管理平台，构建多维度的信息披露规则体系。信息平台应全面反映专项债项目立项、建设、运营及收益、资产情况。在债券存续期内，定期向投资者披露最新的财政状况、投资项目进展情况以及未来现金流等信息，提高披露信息的完整性、准确性和及时性。
（二） 做好规划，优选项目，强化激励，建立绩效考核机制
强化发行专项债券的事前规划意识，适应新时期“每年专项债券增量高频发行、鼓励提前完成发行任务、年底下达次年发债额度并提前安排发行”的常态化管理模式。围绕地方政府安排的重点项目、重点工程，提前做好项目论证、土地审批、规划设计和工程审批立项等前期工作。筛选一批好项目、重点项目，建立项目储备库，确保项目随时能上报、上报后能发行、发行后能开工建设。要鼓励在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请发行专项债券。严格把关新上项目，确保做到前期手续完备、具备开工条件，能够在资金下达后尽快开工。
项目收入预期应有理有据，严格项目收益预期测算。可以尝试引入区域间、项目间财务比较分析机制，鼓励商业银行、证券公司等债券投资专业第三方机构参与项目评审，降低项目收益注水风险。
要建立专项债券全生命周期的管理机制，依托“实物工作量”抓实专项债券的项目评估和绩效考核工作。项目立项时，重视对项目的实地调查和可行性研究；项目实施期间，加强对项目实施过程和资金使用管理的监管；项目实施后，应由财政部门和项目主管部门共同组织验收，评价项目质量和实施效果，评估财政资金投入的经济和社会效益。
在省内专项债务资金的分配过程中，要体现正向激励原则。依据以往各市县项目评估与绩效考核结果，将专项债资源向考核成绩好、项目管理水平高、经济金融风险小的市县倾斜，倒逼各级政府提高专项债项目储备效率和质量。
当前，许多省份的专项债券申报工作已由财政厅与省发改委共同承担，有助于提高项目前期准备工作的扎实程度，这一模式值得推广。借助地方发改委的政府投资项目管理平台，有助于不断夯实专项债券对应项目的前期准备工作。但与此同时，也要注意加强部门协调。要明确地方政府财政部门和发展改革部门在专项债项目筹备、申报过程中的职责分工，避免工作重复交叉，构建专项债券项目申报长效机制。各级财政部门和发展改革部门项目申报审核标准应保持一致，加强两部门项目库数据对接，便利基层操作。
通过专户管理，确保债券募集资金安全，并实现债券资金与专项项目的一一对应、始终对应。专项债券项目实施单位应在商业银行开立独立于日常经营账户的债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储及划转。同一个项目单位发行两个或两个以上专项债券所募集的资金，应分别设立独立的债券资金专户。在选择专户开户银行方面，项目单位应采取集体决策方式。项目单位应与债券资金专户开户银行签订规范的账户管理服务协议，协议条款至少包括但不限于专用账户的开立与管理、资金接收与拨付规程、审计监督配合及信息披露配合等有关内容。项目单位与开户银行签订的服务协议中，应约定开户银行履行监管职责，保证专户内资金按债券信息披露文件约定的用途进行使用。
强化项目资产管理，建立专项债券支持项目资产登记和和统计报告等相关制度。加强资产的日常管理和动态监控，严禁将专项债券对应的项目形成资产用于为融资平台公司等提供任何形式的隐性担保。债券资金使用要严格按照债券发行合同与公开披露信息执行。如果确有合理缘由需要调整专项债券资金使用用途或出现重大变故导致原有项目无法实施，应按照相关规定处理并及时披露，切实保护债券投资者的合法权益。
（四） 完善偿还机制，合理安排发行节奏，增强还款能力
未来可引入债券保险作为专项债券的外部增信工具，保障地方政府专项债券的偿付安全。建立第三方担保机制，鼓励专项债券发行方通过购买保险为债券提供偿付保障。当债券违约事项发生时，保险公司参与履行偿付义务。可以尝试首先成立政策性的地方政府专项债券保险公司，再稳步培育商业性地方政府专项债券保险市场。
建立地方政府专项债券偿债准备金制度，分散专项债券偿付风险。当出现因重大经济波动、自然灾害以及其他不可抗力因素导致项目收益短期不足，难以按期偿还债券利息乃至本金时，可在经财政部门、发展改革部门审议后，通过偿债准备金以补充资金缺口。专项债券偿债准备金即可以来源于已有项目收益，亦可从年度政府性基金预算收入按一定比例提取。偿债准备金纳入专项债务资金监管范围，应确保专项债券偿债准备金专款专用，并将偿债准备金监管考核结果作为专项债券信用风险评级的补充依据。
完善公益性项目收费和政府付费机制。适当考虑在遵守现行预算规则的前提下，将一般公共预算收入中来源与专项债支持项目的部分（例如补助、奖励、转移支付等）纳入专项债券偿债资金管理；探寻国有资本经营预算与政府性基金预算相统筹的可行性机制。
合理安排新增专项债券融资债券的发行计划，根据项目资金需求规模、债务到期期限、市场资金宽裕度等情况做好发行时点和发行强度安排，确保专项债券平稳顺利发行。牢固树立偿还意识。明确专项债券是有偿借贷，科学做好还款安排。完善项目库建设。项目入库后要根据项目的投资领域、轻重缓急对待建项目分层管理，择优发行。项目打捆发行时要注意各项目的资金需求时间分布、工程建设特点、收益流分布等方面的差异，做好匹配，不能为争夺专项债券新增额度而“一哄而上”或“搭便车”。合理设计还本付息进度，兼顾还本付息与财政收支平稳，在项目产生收入后逐步分批偿还本息，不一刀切地采用到期一次性还本方式，有效缓解到期一次性还本造成的财政压力。完善专项债券提前偿付机制，尝试将赎回权用作发行条款，防止由于项目收益资金提前到位而造成的资金闲置及效率损失，同时增加发行人对未来资金需求调整的灵活性。
探索设置发行更多的10年期、15年期、乃至30年期及以上的长期债券，顺应投资者长期资产配置的需要，吸引例如保险、社保基金等长期社会资金参与转向债券市场。逐步尝试更丰富债券发行方式，根据具体项目特征和市场情况发行累进利率债券或浮动利率债券。增加按等额偿还作为偿债方式的债券规模，减轻专项债券一次还本的压力，避免偿债高峰期的偿债风险，减轻专项债券再融资对民间信贷资源的挤出。
（五） 优化专项债券价格机制，促进发行和流通市场发展
健全专项债券市场形成机制。逐步打破市场隐性担保预期，让投资者更多地关注专项债项目自身收益潜力和资产价值。要严格禁止地方政府对专项债券发行和定价的行政干预，抑制地方政府不合理发债冲动。
建设地方政府专项债券收益利率曲线，令专项债券市场价格充分反映自身风险溢价水平。推进续签发行系统研究，实现专项债券的持续定价，增加单只债券存量。完善做市商监督、管理、考核制度，鼓励做市商积极参与重点项目相关专项债券做市报价，提高专项债券市场的活跃度。完善专项债券现券交易、回购、质押安排，拓宽专项债券质押功能。
优化专项债券交易所发行机制，增大专项债券交易所上市规模。打破银行间市场和交易所市场之间的主要制度壁垒，推出更多投资、流通便利化政策。逐步打通专项债券二级流通市场，促进专项债券发行市场和流通市场的协调发展。要继续推动商业银行柜台市场发行地方政府专项债券试点范围，促进地方政府专项债券销售渠道多元化，吸引个人、中小投资者投资。自2019年财政部发布《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》（财库〔2019〕11号）以来，先后已有宁波、浙江、广东等超过12个省区（市）在商业银行柜台市场发行地方政府债券，发行总额达111.3亿元（2019年），总体债券发行销售、项目运行情况良好。未来可视条件继续逐步适当扩大试点范围，提高柜台市场发行规模。完善专项债券发行相关制度，放宽承销团的准入限制，吸引外资银行、外资保险机构等参与专项债券的承销。
要加强对专项债项目的动态绩效跟踪，掌握专项债券各生命周期的兑付风险。各市县应综合参考当期专项债券净现值、当期偿债备付率等财务指标设置专项债券风险红线，及时监控风险动向。当某个专项债项目出现违约可能时，各相关部门应及时研判并商讨改进方案，分类纠偏。对于现金流短期内有兑付困难的项目，一方面要充分挖掘潜在经营收益，另一方面可以视情采取适当拉长期限、协商债务重组、发行再融资债券等方式，化解兑付风险；在项目本身的收益来源不足时，应适当鼓励将有收益和没有收益的项目进行组合，平衡整体现金流。
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