樊杰、郭锐：流域立法如何推进我国高质量发展

2020年12月26日，长江保护法的出台标志着我国首部流域立法诞生。今年10月30日通过的黄河保护法则是第二部。

流域立法在我国法治建设中尚属新生事物。 为什么要在我国治理体系中增加流域立法？ 这与中国社会经济发展阶段、自然环境的特征以及高质量发展的要求是分不开的。

流域在我国国土空间发展中开始成为统筹上下游、干支流、左右岸、河流和流域保护与开发比较理想的地理单元之一。

我国实施战略、规划、政策以及管理的区域单元长期以来以行政区为主，为什么现在越来越关注三角洲、湾区和流域等自然地理单元？ 这种转变与高质量发展的要求一致，与生态文明建设一致，与百年未有之大变局的国际形势相适应。

区域竞争力越来越取决于比较优势下的整体发展——既要突出特色，又要强调整体。地理单元的特色首先来自自然格局塑造过程中履行功能时所具有的鲜明地域特色，这种地域自然特色又通过对区域文化经济社会系统的渗透、影响而给区域人类活动系统留下深刻烙印，区域也因自然地理单元的完整以及人地关系相互作用而具有很强的整体性。

流域、湾区等地理单元的出现往往把生态保护作为高质量发展的前提和主要组成部分，强调保护中开发以及资源环境承载力的作用，强调发挥比较优势优化生产力布局等。这是区域发展和空间治理上升到更高水平的着力点，符合从建设小康社会到全面建设社会主义现代化国家、由传统工业文明到生态文明转变的根本要求。

对于流域治理，中央和地方之间、不同地区之间、不同部门之间的各种诉求和矛盾冲突，往往是复杂的。这成为制约我国治理体系和治理能力现代化的难点。而解决复杂问题除了战略、规划和政策手段外，必须上升到法律高度。

黄河保护法的出台，是贯彻落实习近平总书记亲自谋划和亲自部署的黄河流域生态保护和高质量发展重大区域战略的关键举措，是实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的根本保障，对加强黄河流域生态环境保护、保障黄河安澜、推进水资源节约集约利用、推动高质量发展、保护传承弘扬黄河文化、实现人与自然和谐共生以及中华民族永续发展起到重要作用。

黄河保护法是我国第二部流域保护法，其立法的意义和作用非比寻常。 从流域自然单元协调好生态保护与高质量发展的关系，必要性更突出、意义更重大。与此同时，难点也更大、矛盾更多。

在我国以领域管制为主体的法律体系中，以流域管制为补充形式、综合规范流域的保护和开发活动，使各级政府、企业和社会以及个人有行动遵循，有助于黄河流域在全面建设中国式现代化的新征程上不落伍，不重蹈以昂贵的资源环境条件换取经济增长的覆辙，按照新的发展理念书写新时代流域高质量发展新篇章。

黄河保护法以“水”为核心，准确把握了黄河“水”的4个科学属性，将水生态、水资源、水灾害、水环境作为本次立法的重要考量。 通过四章五十三条（占保护法近一半）的体量，分别设置了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治专章，落实“重在保护、要在治理”的要求。

可以说，黄河保护法是尊重自然规律、顺应自然特征和保护自然环境的法规，是促进人与自然和谐共生的法规，是科学性和政策价值俱佳的法规。

尽可能扩大自然要素的生态正外部性。黄河上游面临草地退化、土地沙化；中游水土流失严重；下游河口三角洲湿地萎缩，滩涂湿地减少40%。

黄河保护法制定了生态保护修复的制度措施，通过科学确定流域的生态流量和生态水位管控指标，满足流域水生生物群落的生态需求，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。生态质量的改善，使得其正外部效应通过绿色有机农副产品、名贵天然中草药材、生态休闲旅游发展等释放出来。

尽可能增加黄河水要素的资源属性。黄河流域多年年平均天然径流量592亿立方米，仅占全国河川径流总量的2%；人均水资源量不足600立方米，为全国人均水量的1/4，是全球缺水最严重的地区之一。

黄河保护法除了最大限度进行水资源节约集约利用，提出落实把水资源作为最大刚性约束条件要求的系列制度措施外，还提出通过提升上游区域水源涵养，增加黄河实际可持续利用的水资源量；通过提高污水处理水平，让排出的污水资源化利用，放大水要素的资源属性。

尽可能降低自然要素的灾害属性。 黄河洪水、决口、凌汛等，威胁沿黄地区人民的生命财产。黄河保护法紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，提出降低上中游地区的水土流失规模，以及有序安排滩区居民迁建，从而规避和缩小自然要素的灾害属性。

尽可能扩大自然要素的环境正外部性。 黄河流域水环境污染较为突出，Ⅰ至Ⅲ类水所占比例为57.7%，劣Ⅴ类水占16.1%。黄河保护法制定了环境污染治理的制度措施，不断促进水质改善，提高城乡水体的环境景观品质。

黄河保护法在未来实施过程中， 应健全和完善与立法相配套的规划、政策、评估、预警、监督体系，全面提升黄河流域治理体系和治理能力的现代化水平。

科学准确地适应一级流域为管理单元的新需求，研究和编制黄河流域空间总体规划和各类专项规划。明确流域开发保护战略与原则，确定主要类型区域的功能定位，建构流域保护和高质量发展的总体架构，使其具有约束性和指导性，成为下级其他规划空间布局和建设的具体遵循。

统筹区域政策体系，重塑区域协调发展机制。 加快推进黄河流域上下游间合作发展，建立健全上下游规划对接机制。 健全多维度利益补偿机制，划定黄河流域生态保护补偿区域。建立科技支撑与人才培养机制，加强对黄河流域保护与发展的科技咨询能力建设。

着力推进空间治理的系统化，充分激发市场与社会活力。实施增强市场作用力度行动，加快资源性产品价格改革，完善用能权、碳排放权、排污权交易体系和土地有偿使用制度。动员社会多方力量广泛参与，充分发挥公众的参与和监督作用，健全第三方评估制度。

显著增强科技支撑能力，提升科学精准管理水平。加强调查、普查、资源环境监测等内容的顶层整体设计，建立全流域统一规范的数据库大平台。统筹协调各生态环境预警机制，建立黄河流域生态环境风险预警体系。

本文来源：《中国科学报》 (2022-11-14 第1版 要闻)

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