不能以行政审批程序替代基本建设程序

基本建设行政审批程序是基于政府审批的需要而设置的管理秩序。它不是基本建设的内在需求。基本建设程序是项目建设内生的建设秩序，是为保证工程实体形成而进行的技术经济分析、投资决策和组织实施与施工生产的过程。我国基本建设程序，主要是对计划经济体制下的基本建设及其管理经验的总结。其重点在于中央政府与省级地方政府对建设项目审批的事权划分。基本建设程序与行政审批程序合二为一是其重要特征。近40多年来，虽然进行了调整和补充，如可行性研究、招标投标等纳入基本建设程序，按资金管理权限对政府投资项目实行国务院、省级、地市级和县区级政府分级审批等，但实质上并没有改变，全国一盘棋，全部政府投资项目一个审批模式，所有建设项目必须环节、分步骤取得政府审批，其管理的重点是符合行政审批的需要，而不是使技术经济分析、投资决策和组织实施更好地满足工程项目实体形成的要求，已经不能适应社会主义市场经济体制下多种承包形式的基本建设的需要。

一、缺点与不足

如某市政府投资建设项目管理办法，将政府投资项目审批流程分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可和竣工验收四个阶段。其中，立项用地规划许可阶段主要包括项目建议书审批、用地预审与选址意见书核发、项目可行性研究报告审批、建设用地规划许可证核发等；工程建设许可阶段主要包括初步设计审批（含概算审查）、建设工程规划许可证核发等；施工许可阶段主要包括施工图设计文件审查确认、施工许可证核发等；竣工验收阶段主要包括自然资源规划、住房城乡建设（含消防）、人防、水利、市政公用、档案等并联验收及竣工验收备案等。其他行政许可、强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。施工承包、施工总承包、工程总承包和PPP项目等不同的组织实施方式和管理模式，都按这个程序管理。它至少存在以下缺点与不足：

1 、对政府投资项目的认识不正确。 政府投资项目是从资金来源上对项目属性进行的界定。从资金来源上划分，建设项目主要包括三大类：一是政府投资包括政府以资产抵押、信用担保和政策优惠分期偿还投资成本的项目；二是国有企业以及盈利性事业单位、社会团体自筹资金投资的项目；三是民间投资的项目。在计划经济下，基本建设自建自用，投资与建设一体。自建自用，不需要通过交易实现产权转移。在市场环境下，投资与建设分属不同的领域。投资属于商业活动，追求物有所值。建设属于生产活动，即通过生产力与生产关系的融合完成建筑产品的生产，追究市场价值。投资与生产之间主要通过买卖关系，而非隶属关系。投资者购买符合需求的产品，生产者提供符合购买需要的产品并实现盈利。投资者与生产者、买家与卖家关系的转换，就是两者权责的边界线和分水岭。而目前的政府投资项目管理，从投资需求确定，到组织生产以及竣工验收，都以主管部门和建设单位为主体，所有决策都要主管部门和建设单位审批或确认。无论是技术服务、技术咨询、材料供应，还是施工，都只能以“打工”形式出现在建设项目中。

2 、对政府投资项目的管理方式不正确。 政府投资项目管理存在三个不同层级的需求：一是政府需求。建设项目必须符合国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，必须符合财政投资能力，必须符合法律、法规和强制性规范要求实施，必须符合国土空间规划、交通组织、生态环境、水土保持、质量安全等方面的要求。二是投资人需求。投资人的需求主要表现在选址、规模、标准、功能、性能、习惯偏好和物有所值等方面，并追求功能更多、更优，投资更少、更省。三是生产者需求。建筑产品生产者必须在符合政府需求和投资人需求的前提下，以时间更短、效率更高、成本更小、利润更大为目标完成建筑产品的生产并交付投资人。在对待建设项目上，三者的需求完全不一致。而目前对政府投资项目的管理几乎是三者合一，特别是政府行政审批需求与建设单位需求，几乎没有边界，几乎没有明确的权责区分，致使一些项目以符合行政审批需求为标准衡量建设项目实施的好坏。

3 、不能以承包合同为核心实施高效管理。 我国的基本建设管理程序还是1978年通过《关于基本建设程序的若干规定》确定的。该规定明确，一个项目从计划建设到建成投产，一般要经过下述几个阶段：根据发展国民经济长远规划和布局的要求，编制计划任务书，选定建设地点；经批准后，进行勘察设计；初步设计经过批准，列入国家年度计划后，组织施工；工程按照设计内容建成，进行验收，交付生产使用。国家计委1983年颁发《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》（计资［1983］116号），把可行性研究纳入基本建设程序，并作为审批计划任务书的前置条件。这主要是为了政府审批而进行的事权划分。此后，没有发布关于建设程序方面的文件。地方政府基本上是参照这一文件而制定的基本建设程序，只是根据相应法律、法规增加了一些环节与内容，完全没有考虑项目的特定需要。

二、对策与建议

在计划经济下，基本建设主要由政府主导、分中央与省级地方政府两级审批。政府既是发起人、投资人和决策人，又是组织实施人和验收人以及交付资产使用人。在社会主义市场经济下，中央政府投资的由中央政府审批；地方政府投资的由地方政府分级审批。政府的角色，主要是发起人、投资人、决策人和承包合同的监管人以及竣工验收的组织者。投资决策所需要的技术服务、技术咨询，项目管理所需要的工程监理、项目代建、招标投标等，工程组织实施所需要的施工承包、施工总承包、工程总承包等，主要从市场选择实施主体，采用技术合同、委托合同和承包合同等形式明确职责与权限。为此，提出以下对策与建议：

1 、正确定位政府在政府投资项目中的角色。 在市场环境下，政府及其建设单位在政府投资项目中是投资人，是建设项目的购买者，是建设项目需求的决策者。以质论价，是市场环境的必然要求。建筑产品的生产是制造商或供货方的责任与义务。符合投资人或购买者的需求，质优价廉，是建筑产品供给的基本要求。在市场环境下，购买和销售是需求不同的市场主体，各自应有各自不同的需求定位与管理定位，既不能取而代之，也不能越俎代庖。

2 、建立与工程建设组织实施方式相适应的行政审批形式。 对政府投资项目的组织实施，目前主要采用施工承包、施工总承包和工程总承包三种方式。方式不同，发承包的责任与义务不同。承包合同是发承包确定责任与义务的契约件，是买卖双方对建筑产品以合同约定的价格。承包人按照约定完成承包工作，定作人按照约定取得工作成果。这是发承包权利与责任的分界线和分水岭。政府及建设单位对政府投资项目的管理，应该基于承包合同确定不同的管理方式。合同约定由承包人完成的工作，发包人包括政府及建设单位不能越俎代庖；合同约定由发包人履行的义务，发包人也不能推卸责任。

3 、运用系统工程对政府投资项目实施科学管理。 系统工程是实现系统最优化管理的工程技术。它以数学模型和逻辑模型描述系统，通过模拟反映系统的运行、求得系统的最优组合方案和最优的运行方案。政府投资项目，从需求角度可分为政府及建设单位需求系统和施工生产需求系统；从市场角度可分为买方（政府及建设单位）系统和卖方（生产者）系统。系统内部封闭运行。系统与系统可以互为因果，但不能互相干扰。以承包合同为基础，根据对建设项目的不同需求和在市场交易中的不同身份，采取不同的方式进行管理，才能实现合作共赢。