涉水领域检察公益诉讼，如何加快推进？

检察公益诉讼是保护国家利益和社会公共利益的重要法治手段。近日，最高人民检察院、水利部联合印发《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，重点围绕水行政执法与检察公益诉讼协作的意义、领域、机制、保障等四方面内容进行规定，为涉水领域推进检察公益诉讼提供了指导和依据。涉水领域检察公益诉讼过程中，应如何最大限度提升各级水利部门及其他行政机关的执法效能、优化司法资源配置，切实落实好法治机制力量对保障我国水安全的支持作用？

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视治水工作，把水安全上升为国家战略。习近平总书记就治水发表了一系列重要讲话、作出了一系列重要指示批示，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，不仅为我国治水工作提供了根本遵循和行动指南，更提出了高标准和严要求。

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。建立涉水领域检察公益诉讼制度，凝聚水行政执法和司法保护合力，既是深入贯彻落实习近平总书记关于治水重要论述精神、全面提升水安全保障能力的迫切需要，更是运用习近平法治思想、推动依法治水迈上新台阶的生动体现。

一、深刻认识推进涉水领域检察公益诉讼的重要性

公益诉讼是由国家机关、社会组织和团体以及个人，根据法律法规和授权，对违反法律法规并侵害国家利益或者社会公共利益的行为，向法院提起诉讼的活动。检察公益诉讼作为公益诉讼的有机构成，是由检察机关作为国家利益和社会公共利益代表提起诉讼的一种行为活动。

党的十八届四中全会明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，党的十九届四中全会提出要完善生态环境公益诉讼制度，习近平总书记明确指出要更好发挥公益诉讼在加强生态环境、资源保护中的作用。推进检察公益诉讼制度建设，是党中央、国务院推进全面深化改革和全面依法治国的重大决策部署，是进一步优化司法职权配置、完善公益诉讼的重要举措，对于充分发挥司法监督行政、维护国家利益和社会公共利益具有重要意义。

水是万物之母、生存之本、文明之源，是人类以及所有生物存在的生命资源。保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。建立健全涉水领域检察公益诉讼制度，是深入贯彻党中央、国务院决策部署的具体行动，是推动形成水行政执法与司法保护合力的有益探索。

检察机关通过公益诉讼，有利于及时制止违法行为人的涉水违法行为，追究涉水领域违法行为人的损害赔偿责任，保护好涉水领域国家利益和社会公共利益；有利于督促水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关依法全面履行职责，是协同之诉、监督之诉，对于重塑涉水领域外部执法环境，促进依法治水，共同维护良好水事秩序和社会稳定，推动实现经济社会高质量发展具有重要意义。

水利部党组高度重视检察公益诉讼制度建设，在2022年1月召开的全国水利工作会议上，李国英部长明确提出要推动建立涉水领域检察公益诉讼制度，发挥公益诉讼保障监督作用。水利部有关业务司局积极与最高人民检察院有关单位进行沟通和协调，就涉水领域建立检察公益诉讼制度进行磋商和研讨。在双方共同努力下，2022年5月，最高人民检察院、水利部联合印发《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》（高检发办字〔2022〕69号），就双方协作领域和机制作出了较为详细规定，为涉水领域加快推进检察公益诉讼提供了指导和依据。

二、准确把握涉水领域检察公益诉讼的重点领域

检察公益诉讼以侵害或者可能侵害涉水领域国家利益和社会公共利益的违法行为为诉讼标的，准确把握好涉水领域违法行为情况，对于有序推进检察公益诉讼具有重要意义。

在实践中，经济社会持续发展带来用地需求持续增加，一些地方将视线投向了河湖水域，人水争地矛盾凸显，乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖违法行为时有发生，给河势稳定带来巨大安全隐患。

根据水利部组织开展的水行政执法调查统计显示，2017—2021年，在全国发生的各类涉水违法案件中，河湖类案件比重最高，分别约占当年涉水违法案件总数的64%、63%、55%、55%、41%；水资源类案件占据第二位，分别约占当年涉水违法案件总数的11%、12%、14%、14%、21%；排在之后的分别是水土保持、水工程等领域涉水违法案件。

前述这些违法行为或者活动，特别是河湖违法案件不仅可能导致河湖萎缩，而且可能会降低河湖的行洪能力和蓄水能力，深刻影响流域和区域防洪安全、供水安全以及生态安全，严重危害国家利益和社会公共利益。

所以，涉水领域检察公益诉讼应重点聚焦前述违法案件，检察机关在不干预执法机关的正常执法活动以及行政相对人的正常涉水行为或者活动的前提下，对于执法缺位、不到位或者执法受阻并侵害国家利益和社会公共利益的案件，根据实际需要开展磋商，或制发诉前检察建议、提起公益诉讼。

其中，检察机关对于水行政主管部门、流域管理机构或者其他行政机关违反涉水法律法规实施行政许可、行政处罚、行政强制和行政征收等并损害或可能损害国家利益或者社会公共利益的行为，可以提起行政公益诉讼。

水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关是否依法全面履职，应当以法律规定的行政执法机关的职权为依据，以是否充分运用现行有效手段监管发现涉水违法问题、是否及时采取有效措施制止涉水违法行为、是否运用法律规定的监管措施解决国家利益和社会公共利益遭受侵害问题等作为判定标准。

对于依据《中华人民共和国水法》在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构是否依法全面履职，还应当以国务院水行政主管部门授权的职责为依据。检察机关对于在防止和减少水利安全生产事故、水环境污染事故、水生态损害以及影响防洪安全中承担主体责任的生产经营单位或个人，在行政机关执法受阻的情况下，可以探索提起民事公益诉讼。

三、科学确定涉水领域检察公益诉讼的起诉条件

《中华人民共和国行政诉讼法》规定了提起检察公益诉讼的一般性起诉条件，在这些条件中，对于事实根据，在理论界存在两种不同看法。

一种观点认为，应以实际发生的损害为检察公益诉讼的起诉条件。只有当行政相对人的涉水行为或活动，或者水行政主管部门和其他行政机关的乱作为、不作为或者违法行使职权对国家利益和社会公共利益造成实际损害时，检察机关才能提起公益诉讼。实际损害起诉条件侧重于检察机关对国家和社会公共利益的事后监督。

另一种观点认为，应以可能存在的损害风险作为检察公益诉讼的起诉条件。以行政相对人的行为活动，或者水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关的乱作为、不作为或者违法行使职权对国家利益和社会公共利益具有侵害的危险或可能性为条件，不以发生实际损害作为提起公益诉讼的前提。比较实际损害条件，风险预防条件更需依靠检察机关科学、合理运用检察公益诉讼权力，在不干预行政机关正常执法活动和行政相对人合法行使权利的同时，对行政机关的执法活动和行政相对人的行为进行事前、事中监督，有利于对涉水领域国家利益和社会公共利益形成更好的预防保护机制。

传统侵权救济理念奉行“无损害即无救济”。在生态环境遭到破坏并造成损害结果的情况下，法院虽然可以通过判决要求侵权人承担修复生态系统和赔偿有关损失的责任，但这也只是无奈之举，生态系统恢复的成本和时间难以估量。所以，实际损害条件有时并不利于国家和社会公共利益的预防和保护。

在涉水领域，非法侵占河湖水域岸线或者污染水资源行为与危害结果之间往往缺乏明确的直接联系，不仅潜伏周期较长，而且一旦发生，损失就不可估量。如对于可能影响流域和区域供水安全的生产经营活动，如果不及时预防并予以阻止，其可能造成的生命财产损失难以估量。对于行政相对人的行为，或者水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关的行政行为引起的上述危害，如果不纳入检察公益诉讼范围，也不利于国家利益和社会公共利益的保护和危害预防。

所以，在推进涉水领域检察公益诉讼制度建设和司法实践过程中，建议不以实际损害发生作为检察公益诉讼的起诉条件，可以更好地保护国家利益和社会公共利益。事实上，2016年出台的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将“具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为”纳入民事公益诉讼范围，也并不以造成实际损害为前提。

四、合理运用涉水领域检察公益诉讼诉前检察建议

为最大限度提升水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关的执法效能，优化司法资源配置，应当建立涉水领域检察公益诉讼诉前检察建议制度。

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。显然，该规定将“诉前检察建议”作为行政公益诉讼的法定前置程序。在制度目标上，检察公益诉讼本身不是终极目的，而是一种外部监督手段，相比行政执法机关和行政相对人的自我纠错，后者更有利于节约司法资源、促进依法行政和社会自治。

因此，建立诉前检察建议制度，是科学、合理平衡行政权和司法权的一个重要选择，是推进涉水领域检察公益诉讼的重要前置程序。初步统计显示，2020年全国检察机关共立案公益诉讼案件15.1万件，包括行政公益诉讼13.7万件、民事公益诉讼1.4万件，同比分别上升14.4%和100%；其中，向行政机关发出诉前检察建议11.8万件，占比78%。

我国涉水领域检察公益诉讼同样以维护国家利益和社会公共利益为目标，其对水行政主管部门、流域管理机构、其他行政机关以及行政相对人的监督并不局限于诉讼手段，诉前检察建议也是一个重要方式。

在制度设计上，对于涉水领域的行政公益诉讼，检察机关认为行政机关乱作为、不作为或者违法行使职权，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者可能受到侵害的，应向水行政主管部门、流域管理机构或者其他行政机关提出检察建议，并给予一定期限予以整改和答复；对于涉水领域的民事公益诉讼，检察机关认为行政相对人的行为侵害国家利益或者社会公共利益的，设立一定的公告期，给予行政相对人进行自我纠错。行政机关和行政相对人均必须在规定的期限内给予答复或者完成整改，不能及时答复或者完成整改的，要给予书面反馈并说明理由。

需要说明的是，诉前检察建议制度有利于促进检察机关正确行使监督权，防止检察机关滥用公益诉讼诉权。但是，如果检察机关过多运用诉前检察建议，或者因为各方面因素影响更倾向于运用诉前检察建议，那么这种司法实践容易背离涉水领域检察公益诉讼制度建设初衷，导致涉水领域检察公益诉讼的诉权流于形式，并不一定能有效督促水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关对国家利益和社会公共利益建立长效监管机制，也不一定能对行政相对人形成有效的震慑作用。所以，对于涉水领域检察机关的诉前检察建议也要科学、规范、适度推进。

五、探索引入涉水领域检察公益诉讼诉前磋商机制

根据传统行政法理论，行政权往往被视为公共利益的主要代表，其基本任务之一就是保护国家利益和社会公共利益。在诉前检察建议之前再引入诉前磋商机制，有利于促进行政机关积极作为，发挥行政机关保护国家利益和社会公共利益的先天优势，及时挽回受损的国家利益和社会公共利益，或者防止国家利益和社会公共利益遭受侵害。

从司法实践看，我国当前诉前检察建议作为诉前程序已充分显示出强大的案件分流功能，促使一些案件特别是行政不作为案件，不必进入时间周期长、司法成本较高的公益诉讼程序，有利于节约有限的司法资源。引入诉前磋商机制是对可能进入诉讼程序的案件进行再次分流，双方通过磋商和研讨达到督促履职的效果，最终也无需再制发诉前检察建议。

另一方面，比较检察机关制发诉前检察建议，诉前磋商在检察机关和水行政主管部门、流域管理机构、其他行政机关之间形成的对抗张力明显减弱，有利于制约或者防止部分检察机关随意制发诉前检察建议。

在制度设计上，检察机关应当主动会同水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关建立公益诉讼磋商机制，协商解决案件重大问题。

水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关发现涉水公益诉讼案件线索并认为需要移送检察院的，应当主动与检察机关进行磋商，共同评估违法行为公益诉讼立案的必要性和可行性，避免浪费司法资源。

对于跨流域、跨省级行政区域的案件线索，由流域管理机构牵头组织与检察机关进行磋商。 检察机关发现可能存在侵害国家利益或者社会公共利益并决定立案调查的，应当与水行政主管部门、流域管理机构或者其他行政机关进一步磋商，同时涉及多个行政机关的，通过圆桌会议磋商，研究确定是否应制发诉前检察建议或者提起诉讼。

对于涉水领域疑难复杂的案件线索，检察机关和行政机关还可以征询有关专家意见或者委托第三方社会机构征询公众意见，就提起检察公益诉讼的必要性与可行性开展社会调查，协助检察机关和行政机关判断是否确有必要启动检察公益诉讼程序。

六、结语

公益诉讼在许多国家由来已久，近几年在我国生态环境、自然资源等领域的应用发展迅速，但是我国涉水领域的检察公益诉讼尚处于探索起步阶段，不仅一些议题在一些地方尚未形成较好共识，而且对于具体操作也还在摸索。

因此，加快推进涉水领域检察公益诉讼，建议各地根据最高人民检察院、水利部联合印发的《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，在总结借鉴生态环境等领域和国外公益诉讼实践经验基础上，立足省情水情，加快出台配套实施细则，就本省级行政区域推进涉水领域检察公益诉讼的重要意义、重点范围、协作机制、技术支持、沟通协调等，进一步作出详细规定，进而为检察公益诉讼实践提供更为具体的指导和依据。

来源 |  《中国水利》2022年第12期，原题为《加快推进涉水领域检察公益诉讼》

作者 |  陈茂山（水利部发展研究中心主任），刘定湘，杨研，陈琛，黄芹

责编 |  车小磊

校对 |  张瑜洪

审核 |  轩玮

监制 |  赵洪涛