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区域水土保持目标责任考核研究综述

发布于：2022-08-10 09:56:10 来自：水利工程/水土保持 0 4

来源：水土保持之点滴

作者：山泽研习

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本期期刊速读内容来自《江西水利科技》杂志2022年第4期文章《 区域水土保持目标责任考核研究综述 》，作者肖磊，莫明浩，王凌云，张勇奋，王嘉。

肖磊（1987-），男，硕士，工程师。通讯作者：莫明浩（1981-），男，博士，教授级高级工程师。

摘要

作为推进生态治理能力和治理体系现代化的重要方面，各级政府开展了区域水土保持目标责任考核，并已衔接纳入国家生态文明目标考核和经济社会发展评价等体系。

文章围绕区域水土保持目标责任相关国内研究现状，综述了生态文明建设相关考核、水土保持目标责任考核制度的确立、区域水土保持目标责任考核指标及方法，以期为水土保持工作服务于新时代生态文明建设、全面贯彻新发展理念提供相应的借鉴和参考。

0 前言

随着我国生态文明建设的不断深入，围绕国家治理体系和治理能力现代化的目标需求，建立突出国家生态文明建设目标需求的综合评价系统，推动政府生态治理能力建设和治理体系现代化，成为各地区的主要价值与任务。

水土保持目标责任考核，也是在生态文明建设要求的大背景下展开的。根据国家要求，各地区有关部门依据当地实际情况，需要建立与政府年度考评和生态文明建设考核相一致的水土保持目标责任考核体系，发挥良性的激励作用。

本文主要从生态文明建设相关考核、水土保持目标责任考核制度的确立、区域水土保持目标责任考核指标及方法等方面综述国内研究情况，以期引导整体化、科学化的评价体系的建立，促进区域水土流失防治及监测监督工作的落实。

1 生态文明建设相关考核

1.1 相关指标研究

国内关于生态文明建设相关评估，有郝春旭等采用评估主体和成分综合分析方法，从环境健康、生态保护、资源可持续利用和环境治理等层面进行我国EPI（环境绩效评估指数）的综合评估水平并分析其影响，其中，水土保持的指标有“水土流失面积占国土面积比例”。

项赟等采用一种综合主观文献分析数据和综合客观结果赋权的评价方式建立了我国生态文明建设成效评估指标体系，包括生态经济、生态环境、生态人居、生态文化和生态制度5个方面，再以江苏省和广东省为例对各市的生态文明建设成效进行了评价。

钱敏蕾等运用社会压力（包括社会发展压力、资源利用压力、环境压力）-经济状态（包括环境经济状态、人居环境状态）-文明响应（包括经济生态响应、环境生态响应、社会文明响应）的压力-状态-响应模型建立了特大型城市的生态文明建设评价指标体系。

王媛等通过对吉林省的研究，从环境质量、生态空间质量、生活空间质量、生产空间质量、管控任务等5个一级子系统构建了县域生态环境保护综合评价指标体系，其中，水土保持的指标有“土壤保持功能强度”。

可见，水土保持已经成为生态文明建设考核的一部分；就尺度而言，全国、省、市、县等各区域的评价体系都有研究。

1.2 相关考核

为了统一规范全国生态文明建设考评工作，稳步推动生态文明建设进程，2016年2月，由中共中央办公厅和国务院共同发布的《生态文明建设目标评价考核办法》在我国宏观层面上提出了一套全国统一的生态文明建设目标评估考核体系。该体系由评价和考核两大部分构成，按每年一评价、五年一考核进行实施。

具体指标包括资源利用、环境治理、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等共6个方面，计56个主要指标，“新增水土流失治理面积”为指标之一，权数为0.92，数据来源为水利部。考核组将重点针对全国各区域上一年度生态文明建设的重点目标任务完成状况，开展综合考核。

为有效推进地区生态文明建设成效，各地区结合自身经济社会发展水平和资源环境禀赋等情况，在生态文明建设相关考评体系构建方面进行了一系列的探索。

江西省在2013年探索性地建立的一套关于市县科学发展的综合考核评估指标体系，涉及生态文明建设；

2016年，在该指标体系中生态文明建设方面的综合考核指数已达到了16个，进一步凸显了绿色发展的“指挥棒”作用；

2017年，江西省政府在借鉴国家考核办法框架的基础上，根据本省实际情况颁布了《江西省生态文明建设目标评价考核办法（试行）》，该办法则按每年一评价，两年一考核开展实施。总体来说，江西省的考核指标体系中，在国家指标体系框架内进一步考虑了江西省特色，即删除了草原、海洋、海岸线等不适应江西省情的相关指标，增加了农村生活垃圾处理率、农村面源污染、城市雾霾天气比例等对民众健康关注度比较高的指标，同时新增“美丽中国”江西样板为加分项。

河南省的生态文明建设目标评价考核指标体系中，与国家指标体系框架基本相一致，将各指标的权重做出了调整，其中，“环境治理”“资源利用”“增长质量”“生态保护”“绿色生活”“治理能力”指标的权数依次减小，分别占比37%、29%、10%、9%、8%和7%。

根据习近平总书记“加快生态文明建设体制改革，建设美丽中国”等重要指示，国家发改委于2020年3月出台了《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，适时构建了美丽中国建设评估指标体系，指标包含空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁5大方面，细化到22项具体的二级指标。

其中，“生态良好”方面包含“水土保持率”指标，为二级指标。评价指标体系中各指标的权重系数以及评价技术方法，则由第三方组织提出。通过评价的技术方法测算美丽中国建设综合指数，并对照已确定的阶段目标，评价美丽中国的建设进度。

中国科学院自2000年起对区域的可持续发展能力进行了深入研究，受到广泛关注。可持续发展策略课题组构建了含土壤侵蚀指数、生态保护指数等45个指数233个定量指标的可持续发展综合能力评价指标体系；根据该评价体系，每年对全国及各省可持续发展总能力进行定量统计，计算可持续发展综合指数。

所有生态文明建设的相关考核都为区域水土保持目标责任考核提供了参考，有些考核已将“土壤侵蚀”“水土流失治理”“水土保持”等纳入考核指标。

2 水土保持目标责任考核制度的确立

2.1 水土保持目标责任考核的思路与框架

姜德文、郭孟霞等认为，建立国家水土保持工作绩效考核体系，是国家履行国际公约、地方人民政府依法履行法定职能、完成规划目标、及时进行绿色GDP统计与核算的基本要求，应及时探索建立考评制度，对地方人民政府实施任期水土保持目标责任制，对国家重点防控区域实施水土保持一票否决制。

通过水土保持适时监测和评价，为考核制度的实施提供基础数据，以水土保持政绩考核制度促进生态文明理念全面落实。水土保持目标责任制考核应该以水土流失面积不增加、水土流失强度逐渐降低等水土保持目标为导向，并将水土保持目标纳入各级政府政绩考核体系。

对目标任务完成良好的，予以嘉奖，以激励积极作为；对任务完成差的，予以批评，限期整顿，并追究责任；突出问题导向、目标导向，实现水土保持的生态效益、经济效益和社会效益统一。

2.2 我国水土保持目标责任考核制度确定历程

早在1993年，国务院即强调了水土保持的重要性，正式颁布了《关于加强水土保持工作的通知》，要求将推进水土流失治理工作发展纳入重大的经济政策规划议程，以逐步提高我国水土保持的发展速度。水土流失情况存在严重问题的地方政府部门建立每年向有关同级人民代表大会常务委员会和上级水行政主管有关部门汇报水土保持工作的长效机制，并尽快建立负责人在其任期内的水土保持目标责任考核制，层层落实签订工作责任状。

在2011年修订并实施的《中华人民共和国水土保持法》则进一步要求各级地方人民政府严格实行水土保持目标责任和与之相配套的考核奖惩机制。2015年，中共中央监察部和组织部联合印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》为生态文明建设制定了责任追究的机制，为党政领导干部严格保护生态环境的长效机制奠定了基础。

国务院正式批复下发的《全国水土保持规划（2015-2030年）》则有确定目标任务、强化考核评价、提高政府领导等明确内容。

2016年，国家制定的《生态文明建设考核目标体系》和《绿色发展指标体系》将“新增水土流失治理面积”作为生态文明建设评价考核的一项指标加入绿色发展指标体系，从国家层面以考核指标的形式突出水土保持工作的重要性。

2017年，水利部进一步把目标责任制考核纳入三个重要工作任务之中，出台了《关于开展2017年度水土保持3项重点任务考核工作的通知》（办水保函〔2017〕582号）和《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》（水保〔2017〕108号）。各省（自治区、直辖市）结合各区域实际制定出台水土保持目标责任考核制度并在2018年开展了考核工作。

2018年8月，水利部等7部委共同颁布的《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》（水保〔2018〕192号）主体上明确了省级人民政府水土保持总体目标任务、综合治理、预防保护、综合监管等4类考核，将区域水土保持目标责任考核放在突出位置，成为水土保持“监管强手段”的体现之一。

3 区域水土保持目标责任考核指标及方法

3.1 考核指标及方法

由于各个行政区水土流失种类、强度和影响因子的不同，土壤侵蚀防治的多样化、复杂化，以及社会经济发展的不平衡性，对地方政府水土保持目标责任考核已无法用简单的指数来评价。

姜德文构建了水土流失影响综合指数，可以评价县级水土保持目标责任及成效。

李智广构建了7个指标类48个指标的指标体系，建立了基于水土保持履责指数的水土保持目标责任综合评价模型。

胡彦婷等按水保法责任将指标归类为19个考核指标，并运用层次分析法结合熵值法得出指标权重，认为甘肃省重要的指标为生产建设项目水土保持方案编报率、水土流失重点预防区受保护面积、生产建设项目监督执法和新增水土流失治理面积。

金海等从水利、水土保持、环境、自然资源等领域梳理了水土流失防治指标和追责指标，指出建立水土流失责任追究制。

随着区域水土流失动态监测和水土保持遥感监管更加规范化，经过近年来水土保持管理的实践，水土保持目标责任考核办法也更加合理，科学、量化是考核办法有待完善之处。

3.2 区域水土保持目标责任考核开展情况

浙江省出台的《浙江省水土保持目标责任制考核办法》中规定的考核指标体系包括组织领导、综合治理、预防监督等3项一级指标，水土保持工作领导机制、水土保持目标责任制、水土流失治理任务、水土流失治理资金、生产建设项目水土保持方案编报、生产建设项目事中事后监管等6项二级指标。

《广西水土保持目标责任考核办法》中规定的考核指标体系包括总体目标任务、综合治理、预防保护、综合监管、其他等5项一级指标，二级指标设置了加分项和减分项。

黑龙江省的考评内容包括组织领导、综合治理、预防监督、综合监管和宣传教育、加分项等6个方面，市（地）政府（行署）考评结果为优秀的，省政府予以通报表扬，有关部门在相关项目安排上予以优先考虑；考评结果不合格的，要在考评结果公告后1个月内向省政府作出书面报告，提出整改措施。

江西省将水土保持目标责任考核纳入本省高质量发展考核评价体系，江西省水利厅将省级对市级的考核分数及等级、设区市人民政府将市级对县级考核分数及等级分别报经省政府审定后，向社会公告，并交组织人事部门作为对市县人民政府领导班子和主要负责人综合考核评价的依据，2020年的指标包括政府水土保持主体责任落实、水土流失综合治理、水土保持预防监督、水土保持监测与信息化、水土保持宣传教育、扣分项、加分项等方面。

通过考核引起各级政府对治理、监测、监管等的重视，区域水土保持目标责任考核在各级行政区生态文明建设工作中发挥了重要的作用。

4 结语

随着“水土保持率”被纳入美丽中国建设评估指标，按照新时代生态文明、美丽中国、幸福河湖和山水林田湖草沙系统治理等新要求，水土保持工作将在满足人民对美好生活和优美生态的需要、推动实现区域高质量发展过程中发挥更加重要的作用。水土保持目标责任则可根据管理需要，设定反映水土保持工作主要内容，用评价优劣、考核变化、决定奖惩的指标，要求各级政府落实。

“十四五”期间，根据《水土保持“十四五”实施方案》，通过评价指标体系的优化，如水土流失动态变化、水土保持率等，体现问题导向，按照新发展阶段的新要求开启高质量发展的新篇章。区域水土保持目标责任评价将使水土保持工作干有标尺、评有依据、做有目标，进一步夯实政府主体责任，在生态文明建设和经济社会高质量发展中充分发挥水土保持考核评估“指挥棒”作用。

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