提升城轨TOD 前期研究落地性的思考

TOD是典型的将轨道资源与城市其他发展资源进行高效整合从而实现价值提升的产品，需要相关利益主体在从城市顶层设计到项目建设运营的全过程中，进行合理有序的协作才能顺利推进。相对于传统城市发展项目，TOD前期工作面临着技术边界、主体边界、利益边界以及政策边界不明确和不稳定的问题。因此，TOD前期研究的目的，一方面是要通过一体化策划与城市设计提升TOD项目的规划价值，另一方面是要尽可能梳理清楚各种维度的边界条件，明确推进路径，为后续项目推进创造条件。

如图1 所示，城轨有着从线网、建设规划到线路工可、初步设计、施工图设计等行业营建阶段，城市发展和土地开发也有着传统的阶段划分，对于兼具轨道和城市属性的TOD而言，从工作特点、推进阶段和操盘主体角度考虑，笔者认为可以将各站点周边综合开发土地的控规指标优化作为TOD前期工作的截止线。这样划分的理由是：在TOD控规指标明确前，除了需要开展不同层面、不同深度的整合策划规划外，还要进行政策机制、合作开发模式等专项研究，并且要通过大量沟通协调才能稳定控规边界条件，这些工作通常由相关政府部门与轨道集团一起组织开展，以控规指标调整作为 “TOD规划价值提升”的标志。一旦TOD用地指标明确，即可进入具体的地块开发项目阶段，基本可按照常规城市开发项目流程、由开发主体推进，将TOD规划价值落实于具体项目的开发与运营。

图1 TOD前期研究界定

近来，越来越多的城市倾向于通过一体化城市设计倒推TOD 控规指标。对于重要的TOD 片区开发项目而言，采用这种“详规倒推控规”的方法有其合理性与必要性。但从整个TOD 工作推进角度而言，笔者认为一体化城市设计是TOD前期研究的最末端环节，绝不是全部，在此之前有大量必不可少的研究与协调工作，我们通称为“TOD 前置研究”。“前置”指应该在城市设计前开展，且如果前置研究工作充分，后续并非所有站点都需要开展一体化城市设计才能优化控规指标。

TOD前置研究应该包含以下三方面的工作：

一是DOT研究—笔者在2005年提出DOT（Development-Oriented Transit, 开发导向的交通设施优化）理念，意指需将交通设施与周边物业和城市环境作为一个整体进行规划设计，对场站选址、敷设方式、建筑布局、结建工程等进行优化，使其能更好支撑TOD发展。DOT研究对于夯实TOD价值实现的技术基础、以及稳定轨道工程规划设计的边界条件，极其重要！

二是“三位一体”研究——指针对站点辐射范围，开展“物业组合+ 空间方案验证+ 开发价值评估”整合研究。需要强调的是，“三位一体”的三项工作必须以“并联”方式同步开展、互相反馈、持续调整，最终形成多个维度基本平衡稳定的边界条件，避免传统的业态策划与空间规划“串联”开展所导致的难以整合的种种问题。

三是政策机制研究—包括TOD城市战略、T+TOD投融资模式、轨交企业定位、合作开发模式、实施推进路径、配套政策法规、工作推进机制等。目前全国各地可参考的TOD配套政策非常多，政策机制研究首先必须要对当地情况进行深入调研、深度复盘，切实掌握痛点和症结，其次要充分了解外地政策的出台背景和应用情况，第三要合理拟定当地的TOD未来发展目标，这样才能提出落地性较强的政策机制建议。

通过前置研究，可基本稳定“T”端和“D”端在技术、市场和机制等主要维度的边界条件，识别重点站、拟定不同站点工作时序。在此基础上，对于需要开展一体化城市设计的站点，可以编制出较为“靠谱”的任务书；对于简单地块，可直 接优化控规指标；对于远期实施站点，可暂时控制资源、战略留白。

无论对于甲方还是乙方而言，TOD前置研究各部分内容的研究深度，一直是最难以界定、也是双方执行咨询合同最容易发生分歧的地方。笔者认为，TOD前置研究的性质事实上是统筹轨道交通与城市发展的“大总体”，在各个阶段都要力求轨道与城市在空间、时序及主体等方面的协同。每一个阶段的TOD前置研究，从内容来看都应该包含前述三个方面的内容，但从深度来看，由于各阶段工作开展所需要的深度要求以及达到设想深度所需的工作基础千差万别，且影响深度的因素错综复杂，合理设定研究深度确实是考验甲乙双方的最大挑战。各阶段TOD前置研究的深度难以一言概之，但可以遵循以下三个原则进行拟定：

以终为始，逐段梳理 ——包含两层含义：一是所有环节的工作须围绕着最终目标、即TOD项目落地来开展，项目落地目标又可继续进行细分， 例如：成功招引合作伙伴， 或是项目全生命周期成本效益最优等；二是当前环节的工作内容和深度须以满足下一环节的输入条件为刚性要求， 结合“T” 端和“D” 端所处阶段的技术资料和协同机制等情况，量身定制当前环节现实的工作深度。

“T”“D”协同，以“T”为主 —— TOD 在各个阶段、各个层面都要力求“T”“D”协同，例如：在轨道线网规划和建设规划阶段，要实现城市层面的规网合一；在轨道进入实施阶段，必须完成一体化整合设计，明确结建工程和统筹实施时序。由于轨道交通近期建设规划一旦获批就会进入环环相扣的快节奏发展，进程相对刚性，因此TOD 前置研究应该以轨道交通推进为主导轴，将TOD 工作对应于轨道推进时序进行任务分解，才能做到有序推进、且不会错过TOD 规划设计的窗口期。

灵活应变，随时纠偏 ——相对于边界条件不明确，TOD 前期工作受各种技术、尤其是非技术因素影响而持续变化，是更大的挑战。无论是甲方还是乙方，都需要清醒地认识这一点，不要奢望通过某一两项研究就一蹴而就，TOD 前置研究需要不断地根据外部条件变化，以“实用为王”原则来调整工作目标、工作内容及深度。相应地，前置研究的工作开展方法以及商务合同条件，也需要能够匹配这种工作特点。

对于TOD 前期研究，有以下几点心得体会：

一是注重“源头策划”，厘清推进路径。

TOD 强调“ 无策划不规划”， 笔者认为，相对于具体业态策划而言，T O D 的“源头策划”更为重要， 应首先根据中国国情和城市的具体情况，针对性地策划T O D 推进路线图，辅以相关专题研究， 为各阶段业态策划与空间规划设计工作稳定边界条件， 才能做到有序推进、降低试错成本。

二是坚持“落地导向”，“咨询”“顾问”并举。

TOD前期研究的目的绝不仅仅是要拿到一两个策划规划方案，而是要为后续项目推进尽可能夯实基础、扫清障碍，因此，利用TOD前期研究的过程充分沟通协调，促进各利益主体形成共识、搭建高效推进机制，至关重要。基于此，TOD前期研究实际上包含了诸如策划、城市设计的传统技术咨询工作，同时也包含了大量难以量化、计件的实施推进顾问工作。对于前期研究单位而言，一定要抛却传统的“任务书导向”的乙方思维，必须站在甲方立场、以项目落地为导向，开展各种技术和非技术问题的“技术咨询＋协助内外协调推进”工作。对于甲方而言，也要改变传统工程设计项目的甲方思维，与顾问形成伙伴关系，共同协力推进。目前，越来越多的城市已经开始增加“TOD 全流程总顾问”服务的采购，或者在传统的策划规划合同中增加推进顾问的工作要求和预算。

三是专业人干专业事，“中西医结合”。

以梳理稳定边界条件为主要目的，TOD前置研究对于属地性和实操性要求极高，应该寻找真正具有TOD项目落地实操经验的本地顾问团队，才能预见问题少走弯路，见招拆招少交学费。通过前置研究稳定了城市设计任务书后，视需要可以通过国际方案征集的方式获得国际视野的创意设计，同时还能以“国际大牌”增加项目光环。TOD 前置研究类似于中医调理，一体化城市设计类似于西医靶向治疗，“中西医结合”有序开展、有机组合方能达到最好疗效，反之，花冤枉钱的概率可能大增。

四是逐段有序推进，合理规避风险。

鉴于前期工作边界条件不明确和不稳定，TOD工作推进应该“烂泥萝卜擦一段吃一段”，将整体工作按轨道推进阶段进行分解、逐步推进。相应地，在前置研究的商务条件方面也需要做好匹配。笔者建议采用“统一招采、分期开工”的策略—将前置研究各项工作一次性打包招采，招采要求中约定各阶段的工作目标，实现本阶段目标后再发下一阶段全部或部分工作的开工指令，最终按实结算。这样对于甲乙双方而言，风险都较为可控。

TOD 前期研究、尤其是前置研究的价值越来越被认可，近期包括宁波（图2）、无锡、福州、厦门在内的多个城市都已开展了系统的研究与推进，前置研究的效果也逐步呈现。受限于本文篇幅，笔者期待今后再与同行分享实际案例与落地成效。

图2 宁波轨道交通第三期建设规划场段优化（图片来源：《从城市轨道走向轨道城市——宁波轨道交通TOD 综合开发的实践与探索》，宁波市轨道交通集团有限公司，徐永刚，2021.10）