专项规划：国土空间规划专项规划编制特点与关键技术

01、编制目的：从横向拓展到纵向延伸

自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中明确要求报批审查的原则是“管什么就批什么”。专项规划的编制和管理，需要关注本部门事权的边界，关注对上位规划强制性内容的传导，避免“多规不协调”再次出现。

自然资源部《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要求，“构建国土空间规划“一张图”……作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据”。专项规划不再是部门或者科室的单打独斗，而是建立在全域空间数据平台基础上的全面提升。编制技术流程，起终点都将建立在一张图上，多规协同的工作方式贯穿在规划编制的整个过程中。因此，专项规划的基础资料会要求更全面、更权威，编制过程会要求更多关注相关领域的空间安排，成果内容将更加精准和规范。

专项规划成果编制完成以后，将接入全市（县）的空间信息平台，为政府管理提供依据。以平台为支撑，建立机制保障，实现多规协同，成为部门间业务共商、项目生成策划、项目落地协同、空间共管、公众参与沟通的关键渠道（张晓宏，2018）。

因此，成果的形式必须满足接入信息平台的要求，具体体现为指标量化、图纸矢量化、文本条文化、管理图则化。地方政府需要为此制定全市统一的成果上报标准，确保专项规划关键成果信息能反馈到“一张图”管理平台中。

专项规划的现状调查建立在以三调为基础的现状底图上。在三调基础上，根据专项规划的特定要求，一是要共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息；二是要开展地类细化调查和补充调查，通过采集位置、范围、等级、规模等信息（自然资源部，2019），补充和细化专项规划编制所需的要素内容。

同时，结合国土空间总体规划的内容，制作专题图，以专题应用为导向，通过数据选取、数据组织、数据展现、数据导出等步骤，形成符合专项规划需求的专题底图。

国土空间规划“一张图”平台总体框架图

（自然资源部，2019年7月）

专项规划编制前期，应全面解读和评估总体规划，明确强制性内容的落实要求，明确专项规划的总体策略和工作重点。专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。

专项规划的编制依据，综合了总体层面与专门行业的各类规范，因此在适用标准方面需要进行全面的检索和比对，既要符合总体规划的强制性内容，也要满足专业部门的管理要求。以公共交通专项规划为例，在总体规划确定的布局基础上，要对照交通部门设计规范、省市行业标准，最终确定本地控制指标体系。

在大中城市，政府以地方技术标准、技术规范检索库、规范汇编等形式对专项规划内容进行进行统一；在中小城市，需要由编制单位针对编制内容进行全方位的研究，形成权威的指标体系和标准指导规划编制。

某城市公共交通专项规划技术标准校验（局部）

以国土空间总体规划为蓝本，将专项规划纳入到“五级三类”空间规划体系中进行系统性分析，将行业诉求与空间管制结合起来，制定相应的空间调整策略。专项规划将对总体规划起到重要的补充完善作用。

一是深化编制内容，将总体规划无法确定的详细指标、用地控制要求等内容，以及局部内容的详细设计，通过专项规划予以明确。

二是优化布局，在不突破总体规划强制性内容的前提下，通过科学评估，提出优化用地布局、优化设施安排、优化实施时序等建议，并反馈到国土空间总体规划中。

三是修正缺陷，对于总体规划编制过程中考虑不周全的问题，或者结合城乡发展的新情况，提出对总体规划的修正建议。这些建议本身不具备法定效力，但可以通过国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的制度进行落实和反馈，成为对国土空间规划的重要补充。

国土空间总体规划是用途管制的主要依据，详细规划是用地审批的主要依据。专项规划并不直接指导土地使用，更多的是起到引导和建议性作用。如何更好的发挥其指导城市建设的作用，就需要将规划结论转译为自然资源部门可以拿来使用的法定规划。

一是要将专项规划的结论向上反馈到国土空间总体规划，为年度体检、评估提供建议；二是应促进专项管控措施向下传导到详细规划，用以指导详细规划的编制，从而达到规划成果法定化、可执行的目的；三是专项规划成果本身表达规范，能够清晰明确的将规划意图接入一张图管理平台。

因此，专项规划的最终成果，不应拘泥于传统文本和图集，而应更多借用国土空间总体规划和详细规划常用的文-图-表相结合、图则化的成果表达形式，体现“分区 用途管制”的制度逻辑。成果必须清晰辨别强制性内容、建议性内容。成果格式必须与国土空间总体规划数据库相匹配，图形和属性数据必须完整。

专项规划文-图-表相结合的成果表达形式

专项规划的编制，既要突出特色，又要符合总体规划的总体安排，将在很大程度上考验“多规合一”治理能力。随着国土空间规划编制工作的深入推进，规划管理部门将根据管理的需要，逐步完善专项规划编制体系。管理部门和编制单位应共同努力，深入研究专业职能部门自身的特点，以及规划体系之间的传导关系，提前谋划相关工作接口，为“五级三类”空间规划体系的完善不断探索。