农田水利基础设施建设项目审计难点及对策

近年来，中央持续加大农田水利基础设施投资力度，为提高农业防灾减灾水平、保障粮食生产安全、提高农业生产能力发挥了重要作用。2022年中央“一号文件”再次提出强化现代农业基础支撑，加大农业防灾减灾救灾能力建设和投入力度等意见。做好农田水利基础设施项目审计，是审计机关服务乡村振兴、促进农业农村现代化的具体体现。现笔者结合引黄灌区农业节水工程审计、高标准农田建设情况等审计项目，分析农田水利基础设施项目审计的难点，提出相应对策。

一、农田水利工程特点及审计难点

农田水利基础设施是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的引水、蓄水、灌溉排水等一系列工程措施和其他相关建设。农田水利基础设施项目审计作为工程审计的一种，需要对项目的前期决策、勘察设计、招投标、合同管理、工程质量、工程造价、工程效益等全流程开展审计监督。然而，与其他工程项目不同，农田水利基础设施建设项目具有地域分布广、投资渠道分散、基础管理水平薄弱、项目绩效难以评价等特点，为开展审计监督带来了客观上的难度。

（一）农田水利项目点多面广，审计现场核查困难。农田水利基础设施建设项目具有一次性投资大、单体工程种类繁杂且数量众多、单体工程金额较小的特点。这些单体工程地域分布广泛，一个项目批次下的不同单位工程往往呈无规律状态零星分散在全县的各个乡镇，地点多位于偏僻的乡野山村或者田间地头，没有明显的方位标识或者平面坐标可供辨别，许多提水泵站、斗渠水闸、桥涵等末级渠系的水工建筑物甚至位于没有道路通行的地方。如笔者近期参与的引黄灌区农业节水工程审计项目，在单个县域投资金额就高达5亿元，内容包括干、支渠衬砌30多公里，疏浚斗渠、毛渠670km，新建改建桥涵、水闸、泵站等水工建筑物421座，配套测水量水设施36处，其建设地点及其分散，同一标段的建设内容可以覆盖2-4个乡镇，为审计现场核查工作带来了极大的挑战。而且单个建筑物的投资金额较小，仅有5-20万元不等，对其逐一核查会花费大量的时间，且发现的问题金额较小，审计成本与审计效益极不匹配。

（二）投资渠道多元且缺少矢量数据，重复建设认定困难。农田水利项目涵盖范围广，“小农水”、大中型灌区续建配套与节水改造、高标准农田建设、农业水价综合改革、农业综合开发甚至土地整治等项目均涉及农田水利设施建设。投资主体涉及水利、农业农村、自然资源等多个部门，建设内容具有高度的相似性，通常都包含泵站、机井、桥涵、蓄水引水等设施。不同项目之间缺少统一规划，建设地点多有重叠。上述项目除高标准农田项目和土地整理项目有矢量数据可以叠加分析外，其余项目大多没有可供比对的电子数据，同一地块上由不同部门的建设相似项目是否为重复建设，往往仅依靠审计人员的专业判断，没有确切数据支撑，被审计单位容易提出异议。

（三）前期勘察设计不精准，工程变更较多，造价结算审计困难。农田水利工程建设具有很强的地域性，其勘察设计基本交由当地水利系统内部的设计院负责。当地的设计院对本地情况比较了解，基础资料充足，具有一定的优势，但也导致在初步设计时多依靠以往技术资料，对工程项目的前期调研不够深入，没有全面、深入地到施工现场进行勘察，导致设计深度不够，实际施工时与现场实际情况不匹配，现场施工变更签证较多。而农田水利项目单体工程具有低技术性和小体量性特点，现场变更签证管理较为混乱，许多签证单仅有结论数据而没有过程资料，对工程造价审计带来许多困难。

（四）项目资料繁多，基础管理水平薄弱，影响审计开展。农田水利基础设施建设涉及的招投标资料以及施工日志、监理日志等过程评定资料众多。以x县引黄灌区农业节水工程项目为例，仅招投标电子资料就高达100多个G，其纸质资料更是“堆积如山”。一方面，农田水利项目基本由县级主管部门或者乡镇水利站等部门作为项目法人管理，缺少工程管理经验，对资料的管理极为不规范，许多关键资料未及时归档，散落在施工单位，为审计工作带来不便。另一方面，许多农田水利工程由外地公司中标，工程项目多聘请本地人代为管理，其管理水平参差不齐，且易产生转包、分包风险，审计人员难以拿到第一手资料，影响审计项目开展。

（五）工程运行情况受外部环境因素影响大，工程效益评判困难。北方地区农田水利设施的运行受季节性影响较大，基本上只有春灌和秋灌时才运行，其余大部分时间都处于闲置状态。审计人员如果选择在非农田灌溉时节进点审计，难以对工程设施的实际运行情况进行检验。农田水利建设项目大都设置了提高农用水灌溉系数等定量指标、提高节约用水能力等定量指标，但该指标受历年雨水变化情况较大，在雨水充足的年份，其灌溉所需用水较少，难以全部认定为工程项目发挥的作用。

二、审计对策

基于上述项目特点和审计难点，决定了农田水利基础设施建设项目审计不能面面俱到、不能纠缠于造价核减等传统审计思维，应树立一揽全局的战略视角，从体制机制入手，抓住资金流向和工程质量两条主线，运用总体分析法锁定重点标段，综合使用数据分析法、对比法、外围调查法等手段锁定疑点，利用地理信息技术等手段，提高现场勘察效率，发现隐藏问题。

（一）紧盯资金流向和工程质量两条主线。农田水利项目存在的各种问题，最终都会体现在资金和质量两个方面。一要对项目资金进行全流程、穿透式审计。从市县财政局为起点，按照工程款、管理费、迁占费等类别，顺着资金流向延伸至最末端。重点检查资金是否及时足额落实到项目上，项目法人资金使用管理是否严格规范、资金支付是否符合合同约定，资金使用是否真实、合法，有无挤占、截留、挪用项目资金，先付后返套取资金等问题。二要紧盯工程质量。审计正式开始前，先分组对项目现场进行“走马观花”式浏览一遍，对项目概况形成总体印象，注意观察收集工程损毁的标段情况，作为审计重点予以关注。

（二）使用总体分析法，确定重点标段。一是从项目内部控制制度入手，检查各标段现场考核、资料管理等内部控制建立及落实情况，选取内控薄弱的标段作为重点审计对象；二是对招投标情况进行总体分析，收集所有参与投标单位的投标人员信息、投标金额等数据进行整理汇总，利用数据分析方法锁定围标串标嫌疑的标段予以重点关注。三是梳理汇总工程变更签证单，筛选工程变更较多，尤其是因项目变更导致工程价款增加的标段予以重点关注。

（三）利用对比分析法，锁定疑点事项。一是做好项目之间横向比对。广泛收集近几年水利、农业农村、自然资源等部门实施的高标准农田建设、农田水利建设等项目，以村居为单位，汇总整理各村居范围内各个项目建设的泵站、机井、桥涵等设施，在同一村居范围高度重叠的作为审计疑点进一步核查。二是项目内部纵向比对。将项目设计概算、施工图预算和竣工决算三算对比，查找预算超概算、决算超预算的作为审计疑点进一步核查；将施工图设计与竣工图对比，将差异较大以及异常一致的作为审计疑点进一步核查。

（四）利用地理信息技术，提高现场勘察效率。现场勘察是水利工程审计的关键环节，也是最终锁定问题的关键。开展现场勘察要树立问题导向，带着疑点和问题到现场，做到有的放矢，提高效率。勘察前可借助天地图等地理信息技术，通过历史影像回溯的方式，智能比对项目建设前后该项目区域内的时空变化情况，从而核实项目是否存在以无充有、以少充多的现象，为下步精准核实提供数据基础。审计人员勘察时应做足准备工作，将根据项目划分表等资料将各标段分部工程的内容、设计尺寸等内容汇总成表，与甲方、施工方、监理方人员一同到现场踏勘，对发现的偷工减料、未按设计施工等问题现场签字确认，避免反复。

（五）利用外围调查法，辅助确认工程效益。工程发挥效益怎么样，当地老百姓最有话语权。审计人员应树立调研式审计思维，结合审计现场勘察，与当地村民等直接使用农田水利设施的主体谈话交流，询问工程运行成果，收集老百姓对项目的评价，对项目效益情况形成总体印象。也可借助外围资料，辅助确认工程效益，如判断灌溉水有效利用系数等指标时，可借助近几年的水资源公报数据，确认施工前后指标数据的变化情况。