什么是“以水四定”？坚持“以水四定”原则，强化水资源底线约束

以水四定：城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则”：

引言：我国水资源时空分布不均，水资源短缺是我国诸多城市发展的重大制约因素之一。2014年，总书记提出“城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则”，为城市发展指明方向。国土空间规划改革，进一步强调了水资源作为资源环境底线约束的重要性，并提出在国土空间布局上要充分尊重水环境、水生态、水安全。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中明确要求按照“以水四定”原则对用水结构和空间布局进行优化。如何理解和落实相关要求，是各地市在当前规划编制阶段面临的重要问题。

一、明确水资源约束新定位

（一）发展理念转变

在人类社会发展的不同阶段，人、水、城的关系经历着不断的变化。原始文明和农业文明阶段，人类逐水而居，早期的城便依水而建，形成了相对和谐的“水－人－城”的关系。工业革命以后，城市成为集中各类生产要素的重要载体，人也被视为最重要的生产要素依附于城市而存在。同时，随着各类水利工程设施的建设，便捷的交通、丰富的原材料和广阔的市场等因素均超越了水对城市发展的决定作用，形成了“城－人－水”的关系。

随着各种水问题的显现，人水城的冲突日益尖锐，如何在生态文明理念的指引下处理好人、水、城的关系，寻求可持续的发展模式显得尤为迫切。2014年，**总书记提出“城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则”，重新定义了“水－人－城”和谐发展理念。《指南》强化水资源底线约束的新要求是落实“以水四定”原则与“水－人－城”和谐发展理念的必然要求。

（二）规划要求转变

在原城乡总体规划中，水资源作为要素配置存在，长期处于被动地位[1]，侧重需求量测算而未受供给量限制。原土地利用总体规划对水资源的规划停留在布局理念层面，缺乏具体的管控细则和对水资源开发利用规模的管控。水资源综合规划与城市发展、用地布局和产业环境等规划并未建立有效的联动机制，导致水资源管控相关政策实施难以落地。而《指南》在“强化资源环境底线约束”部分提出，将水资源作为资源环境底线约束之一成为刚性约束，提升其战略高度，加强其政策实施性，通过水资源约束指导国土空间布局与产业结构的优化调整。

相较于原城乡总体规划和原原土地利用总体规划，《指南》对水资源地位和理念的新要求，不仅深刻反映了当前我国大多数城市面临的“水”问题和其对水资源地位转型的迫切诉求，也突出体现了生态文明理念下新时代新要求对城市高质量发展的迫切性。

（三）规划重点作为支撑城市高质量发展和生态文明建设的用途管制依据，新时期的国土空间规划是开发保护利用水资源的公共政策工具，也是实现水这一保障性要素在空间上均衡配置的重要抓手。

市级国土空间总体规划要重点解决好三方面问题：一是明确水资源利用上限，摸清水资源的供应与需求，制定供需平衡方案；二是按照“以水四定”原则，以用水结构和国土空间布局优化为手段，进一步落实水资源底线约束；三是提升用水效率，重视雨水和再生水等资源利用，建设节水型城市，实现城市高质量发展。

二、落实水资源管控新要求

（一）明确水资源利用上限

水资源利用上限应是指规划末期可实现的最大的水资源开发利用量，并不是水资源可开发利用的总量，即水资源利用上限是有时效性的。结合工作实际，市级国土空间规划水资源利用上限作为刚性约束还可进一步明确两部分内容：一是用水总量控制线（即市域内总用水量指标），二是规划末期可开发利用的水资源量（包括市域内可开发利用水资源量以及市域外调水量）。

其中，用水总量控制线建议参照《最严格水资源管理制度考核办法》执行，提高用水效率强化节水措施才是解决水资源短缺的关键，是建设生态文明的基础。

图1 用水总量控制线参照依据

规划末期可开发利用的水资源量的确定，需因地制宜因水制宜。我国水资源时空分布十分不均，会出现市域内可开发利用的水资源不足以支撑城市发展的状况，因此市级国土空间规划应明确规划期内市域内可开发的水资源量。在落实生态文明绿色发展理念下，严格控制水资源的开发利用防止超采保障生态空间用水，对于水资源已严重超采的地区需严格控制城市发展规模待解决水源问题后再发展。在关注区域调水工程可供应的水资源量时，应注重与上位规划的衔接，严格遵从区域调水工程的水量分配，明确区域调水工程在规划期限内可供应的水资源量。

（二）坚持“以水四定”优化空间布局

按照新时代国土空间规划要求，从底线规模约束和空间布局指引两方面探索落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则。坚持“以水四定”其目的在于通过水资源确定人口、建设用地、经济发展规模以及城市发展布局优化等，其核心是落实“水－人－城”的和谐发展理念。

1.底线规模约束

“以水四定”主要是依据可供应的水资源量，探讨构建指标约束体系，通过水资源底线约束来控制城镇发展规模、优化用水结构，倒逼城市、产业、用地转型发展[2][3]。

其中，“以水定城”主要通过可供应城镇空间的水资源量和城镇人均需水量，来指引城镇的发展规模[4]。“以水定地”主要需要确定耕地与建设用地的承载规模，耕地承载规模可通过农业灌溉可用水资源量和农业灌溉用水定额来确定[5]；建设用地发展规模需要确定规划总建设用地和规划城乡建设用地，通过可供城镇的用水量和相应的单位用地用水指标确定。“以水定人”的关键要素指标包括人均综合用水量和人均综合生活用水量，通过可供水资源量和可供生活用水量确定可承载的人口规模；“以水定产”的关键要素指标为万元GDP用水指标，通过明确三产总可供水资源量确定三产规模及三产结构引导方向。

图2 “以水四定”技术路线及关键指标

2.空间布局指引

充分尊重水环境、水生态、水安全，以划定相关控制线的方式进一步指导国土空间布局优化。以水生态系统相关研究为基础[6]，探索从水资源供给保护、水文调节保护、水生命支持和水文化保护四类控制线，对市域范围内的生态、农业、城镇空间布局提出指引和优化要求。

图3 技术路线及关键指标

（三）强化水资源承上启下作用

市级国土空间规划不仅要承接上位规划而且要传导下级规划。水资源的管控传导不仅要承接上级规划的管控指标而且应进一步明确细化至各个区县。不仅要承接上位规划用水总量指标，而且要将用水总量指标分配至各个区县，还应进一步强化用水强度指标的管控约束，实现水资源节约集约利用，促进产业转型，实现高效节水城市高质量发展的目标。

三、总结

在生态文明建设的新时期，水资源作为资源环境底线中的关键约束要素，对优化国土空间开发保护起着至关重要的作用。《指南》体现水资源底线约束管控思想，是贯彻落实新发展理念的内在要求和必然选择，是解决人口经济与资源环境不平衡的现实需要。准确把握其深刻内涵，探索落实相关管控要求的新方法，对做好新时期国土空间规划工作具有重大指导意义。