美国高速公路和桥梁的收费问题
作者：Robert S. Kirk
摘 要
1916年的《联邦援助公路法》（39 Stat. 355）向各州提供了用于公路建设的联邦资金，其中包括要求根据该法资助的所有公路 "不收取任何形式的费用"。在1956年为州际系统提供资金后，重申了 "不收费 "政策（23 U.S.C. §301）。虽然该规定仍然存在，但一般禁止收费的例外情况现在涵盖了绝大多数联邦援助的道路和桥梁。新的道路、山脊和隧道可以收费，大多数现有的道路、桥梁和隧道如果被重建或替换，也可以收费。然而，收费设施的范围增长缓慢，一些新的收费项目在财务上也很困难。
从2008年开始，联邦公路用户税和收费未能提供足够的收入来资助国会授权的地面交通项目，这重新激发了人们对扩大收费融资的兴趣。国会预算办公室（CBO）预测，在2021财政年度和2025财政年度之间，每年的公路收入，主要来自汽车燃料税，将比维持当前联邦地面交通计划所需的金额平均少200亿美元，一些国会议员认为扩大收费是减少联邦公路支出的一种方式。
国会可以通过几种方式实现收费的扩展。在一个极端，它可以简单地鼓励州际系统高速公路的收费试点项目，到目前为止，已经实施的项目相对较少。在另一个极端，国会可能授权各州按他们认为合适的方式对联邦援助的公路收费，甚至要求州际公路在重建时转为收费公路，最终将所有州际公路变成收费公路。
增加使用收费的一个障碍是，收费是一种相对低效的提高收入的方式。许多现有的收费公路的收费成本超过收入的10%，即使所有的收费都是电子化的，还不包括收费基础设施的成本。这与现有的联邦汽车燃料税的征收成本相比是不利的，其费用估计不到收入的1%。此外，许多道路可能没有足够的交通量愿意支付足够高的通行费来完全支付融资、建设、维护和收费成本。由于这些因素，以及它们在政治上的不受欢迎，在不久的将来，收费在资助地面交通项目方面可能会发挥有限的作用。
除了要求桥梁的收费标准 "应是公正合理的 "和限制公路巴士收费的规定外，目前的联邦法律没有规定联邦政府在管理收费标准或做法方面的作用。各州在征收收费前不需要征求联邦公路管理局（FHWA）的同意，但必须注意遵守法律规定，特别是在收入的使用方面。然而，在一些州，对有利于州内居民而非其他居民的收费表存在争议；试图在州边界而不是在内部地点收取通行费，因为那里会有更多的非居民受到影响；以及卡车行业抱怨卡车收费与汽车收费相比过高。如果收费变得更加普遍，收费应在多大程度上受到联邦的监督可能会成为一个更突出的问题。
简 介
自2008财政年度以来，联邦公路用户税和费用一直不足以资助国会授权的地面交通项目。尽管2015年的地面交通法案通过授权使用一般资金用于交通目的，解决了到2020财年的收入短缺问题，但国会预算办公室（CBO）预测，2020财年之后，地面交通专用收入和支出之间的差距将平均每年200亿美元。寻找填补这一缺口的方法可能会重新唤起国会对收费的兴趣，因为它是在没有联邦支出的情况下为交通项目融资的一种手段。各州可以自由地对那些在没有联邦援助的情况下修建和维护的道路、桥梁和隧道征收通行费。新的由联邦援助的道路、桥梁和隧道可以收费。绝大多数现有的联邦援助的道路、桥梁和隧道可以改成收费设施，但必须满足重建或更换的要求。现在仍然禁止对现有州际系统的公路表面车道容量进行收费。取消或保留这一禁令是关于联邦援助的公路收费的主要政策问题之一。本报告解释了目前联邦关于收费的政策，并讨论了与增加使用收费作为地面交通项目的收入来源有关的问题。
联邦公路收费的简史
在一些州，主要是在东北部和大西洋中部地区，今天的许多公路最初是收费公路，通常由私人投资者建造和经营。虽然收费往往使纳税人以最小的成本建造或改善道路成为可能，但由于对收入的期望过于乐观，无法吸引足够的投资来支付提升费用、竞争能力以及逃避收费和相关的执法成本，许多这些道路都失败了。随着时间的推移，收费公路开始被认为是商业自由流动的障碍。当它在1916年建立今天的联邦援助公路计划的前身时，国会强调了公路应该是免费的原则。《联邦援助公路法》（39Stat.355）第1条规定，"根据本法规定修建的所有公路均不收取任何形式的费用"。
1927年的《奥尔德菲尔德法》（44Stat.1398）为收费打开了大门，允许使用联邦资金建造收费桥梁，只要这些桥梁由各州或其政治分支机构经营。因此，当各州，主要是东北部的州，在第二次世界大战后的十年中进行高速公路建设时，他们在没有联邦援助的情况下建造了收费公路。到1955年1月1日，美国有1239英里已建成的 "干线收费公路"，另有1382英里正在建设中，还有3314英里正在规划或研究中。这些道路中有许多位于计划中的州际系统的路线上。尽管公共道路局支持将新的州际公路作为免费公路来建设，但它确实建议将符合其工程标准并沿着拟建州际公路路线的现有收费公路纳入新网络。
1956年的《联邦援助公路法》和《公路收入法》（P.L.84-627；70 Stat.374）重申了禁止收费的规定，该法授权为州际公路系统的建设提供13年的资金，建立了公路信托基金（HTF）作为联邦对州级公路建设的资金来源，并提高了汽车燃料的税率以帮助其筹资。现在专门为HTF征收燃料税和其他公路税，这一行为相当于用户付费系统，以资助联邦援助公路。联邦资金流量的增加，主要用于州际公路，有效地阻止了各州新收费公路的发展。
35年后，1991年的《多式联运地面运输效率法》（ISTEA；P.L. 102-240）对非州际联邦援助公路开放收费，但要求现有道路或桥梁在重建后才收费。这有效地将收费与增加容量或改善道路联系起来。1998年的《21世纪交通公平法案》（TEA-21；P.L. 105-178，经P.L. 105-206修订）和《安全、负责、灵活、高效交通公平法案》（Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users）允许对高载能车辆（HOV）车道收费，为有限数量的州际系统路线的收费建立试点项目，并允许有限地使用根据交通水平而变化的收费，即所谓的拥堵定价。
2012年颁布的《21世纪进步法案》（MAP-21；P.L. 112-141），加强了对HOV车道收费和拥堵收费的鼓励。它允许对新的州际系统路线、延伸线和额外的车道容量收费，但继续阻止对大多数现有州际公路车道容量收费。MAP-21法案保留了两个试点项目，一个是鼓励使用定价来控制拥堵，另一个是允许三个州的州际公路路段转为收费，作为其重建的一部分。
2015年12月颁布的《修复美国地面交通法》（FAST Act; P.L. 114-94）明确了公共机构，而不仅仅是国家机构，可以对使用HOV车道的单人车辆征收费用。它修改了TEA-21试点计划，允许三个州的现有州际公路路段收费以资助重建，规定如果选定的州在批准后三年内没有开始施工，联邦批准就会失 效。
联邦政府在美国高速公路收费中的作用
除了一些小的例外（见下文 "收费标准的制定"），联邦公路管理局（FHWA）在制定收费标准方面没有任何作用。MAP-21法案还取消了在联邦参与建设收费设施之前，由收费机构（包括州交通部门）与美国交通部谈判达成收费协议的要求。任何公路业主（州、公共当局或其他符合条件的实体）都有权实施收费，只要该设施符合《美国法典》第23章第129或166节规定的收费条件，或符合国会授权的试点收费计划。然而，联邦法律确实对收费收入的使用进行了限制。
高速公路、桥梁和隧道收费的联邦条件
收费的法律能力是基于1958年《美国法典》第23章第301节的 "免收通行费 "条款的例外情况。这些例外情况在《美国法典》第23章第129节中有所规定。多年来，例外情况及其条件已经扩大到唯一绝对禁止的地步，即要求任何现有州际系统公路上的免费地面车道数必须保留 。
将免费设施改为收费设施的决定必须在合格的重建项目完成之前作出。根据FHWA的规定，一旦实际施工完成，再决定收费就太晚了，除非再进行一个合格的重建或修复项目。最早可以开始收费的时间是为使该设施有资格转为收费设施的实际施工活动授予合同。
现有的免费联邦援助公路在不进行重建或替换的情况下进行转换的唯一方法是根据价值定价试点计划（Value Pricing Pilot Program）进行转换。
根据23 U.S.C.第166条，由联邦参与建设的高乘用车（HOV）车道可被转换为高乘用车收费设施。在这种情况下，只有在单人车用户支付通行费的情况下，才允许这些车辆进入HOV设施。收费必须以电子方式收取，并且必须有不同的价格来管理旅行需求，以帮助防止设施性能的下降。
收费标准的制定
FHWA不对用户在收费公路上支付的收费标准进行监管。制定收费标准是收费公路业主或设施运营商的责任。1987年《地面交通和统一搬迁援助法》（P.L.100-17）中的收费管理条款要求桥梁收费 "应是公正合理的"。然而，"公正和合理 "并没有定义。会议报告语言（H.Rept. 100-27）明确指示，桥梁收费不受交通部的审查。FAST法案首次让联邦政府参与到收费标准中，规定为公众服务的城际巴士与公共交通巴士有相同的使用权和支付相同的费率，并要求在州际系统上运营高乘员收费车道的公共机构与受影响的城市规划组织就收费的位置和金额进行协商。
尽管第129条规定的预先收费协议的要求已不复存在，但对收费收入的使用仍有限制。FHWA对23 U.S.C.129(a)(3)节规定的 "收入使用限制 "进行监督，该节要求对收费设施有管辖权的公共当局只能将收费收入用于：
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与授权收费的项目有关的债务偿还，包括为合理的储备金和再融资的债务偿还提供资金。
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资助项目的任何私人的合理投资回报，由州或有关州的州际契约确定。
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改善和适当运营和维护收费设施所需的任何费用，包括重建、重铺路面、恢复和修复。
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拥有收费收入权利的一方根据公私合营（PPP）协议欠另一方的款项；或 州政府根据第23条规定可承付联邦资金的任何其他用途（包括某些交通项目），但公共当局必须每年证明收费设施得到了充分的维护。
MAP- 21法案规定了年度审计的要求，以确保遵守这些限制，审计结果必须转交给交通部长。如果交通部长认为负责收费设施的公共机构没有遵守这些限制，交通部长可以要求停止收费，直到达成协议，实现合规。
收费公路的财务现实
无论它是由政府机构还是由私人投资者建造或经营，一条收费公路要想在财务上取得成功，必须有足够的交通量愿意支付足够高的收费，以支付建设、维护和收费成本。联邦援助系统中的大多数道路不可能通过这一测试。在农村地区，高速公路往往没有足够的交通量来支付建设收费基础设施和收取通行费的费用。虽然城市道路通常有更多的交通量，但它们可能无法产生足够的收费收入，使设施能够自我维持。
最近的联邦政策鼓励使用收费来吸引私人投资建设公路和桥梁，但一些私人收费公路已被证明是财务失败。
波卡洪塔斯公园路是弗吉尼亚州里士满附近的一条8.8英里长的收费公路，于2002年开通，由于交通量低，一直无法偿还债务；2012年6月，其私人运营商注销了其99年特许权的全部投资价值，并最终将租约转让给新的运营商。德克萨斯州奥斯汀附近的SH-130是一条90英里的四车道收费公路，其交通量远低于2012年开通时的预测，德克萨斯州交通部最终补贴了卡车通行费，以帮助使这个私人拥有的项目可行。尽管有补贴，2016年3月，该收费公路运营商SH 130 Concession Co.和两个关联公司申请了破产保护。运营商寻求破产保护的其他收费公路包括加州圣地亚哥的南湾高速公路和印第安纳州收费公路。
所有这些财务失败的项目都是公私合营项目（P3s），这些项目至少有一部分是基于对收费收入的过度乐观的预测而形成的。他们被广泛宣传的困难，使投资者对依赖收费收入的项目更加谨慎。在某些情况下，私营部门的投资者将他们参与P3项目的条件设定为 "可用性付款"，即赞助的政府实体定期向私营实体付款。这降低了私人实体的风险，但如果收费收入达不到预期，公共实体就会面临风险。
计费和运营成本
由于行政成本高，用收费来支持交通支出可能是一种相对低效的筹资方式。据估计，征收联邦汽车燃料税的成本不到征收额的1%。这个过程在行政上很简单，因为几乎所有的联邦燃料税都是在终端 "货架 "上向全国850个注册纳税人收取的，而不是在大量的零售加油站。收集点的数量少也有利于执法。
收费的行政成本似乎大大高于燃油税的征收成本。确定收费的真实成本是很困难的，因为正如2007年交通研究委员会的一份报告所指出的，一些成本在机构的财务报告中并不容易确定，例如一般行政成本和养老金支出中的一部分可归于收费。因此，公布的数字可能低估了真正的收费成本。即便如此，在所调查的七个机构中，研究估计收费成本占收费金额的16.5%至92.6%。
目前，大多数收费设施从客户账户中收取大部分的通行费，当电子传感器检测到车辆通过龙门架下的应答器时，就会从账户中扣除。原则上，电子收费系统的运营成本应该比人工收费的成本低得多，因为明显节省了人员。然而，许多收费设施仍然雇用收费员来收取现金通行费。那些没有规定收取现金通行费的设施通常会按照车辆牌照的相关地址向没有应答器的司机邮寄账单，通常会收取较高的费用以支付邮寄账单的费用。
公共机构最近的财务报告表明，即使广泛使用电子收费，收取高速公路通行费的成本大约在所收金额的8%到13%之间（见表1）。新罕布什尔州高速公路系统的年度报告详细列出了电子收费的一些成本，包括银行和信用卡费用（占电子系统收入的2.7%），处理电子交易的费用（7.3%），以及提供给司机的车内转发器（0.7%）。2015财政年度，该机构的电子收费总运营成本，不包括执法成本和电子收费基础设施的折旧，是电子收费收入的11.2%。
来源：
407国际公司2016年业绩，2016年12月31日。
新罕布什尔州高速公路系统，年度报告，截至2016年6月30日的财政年度，第19页。
新泽西州公路局，新泽西州公路局财务报表，2015年12月31日，第17、94页。
堪萨斯州高速公路管理局，《2016年6月30日年度报告》，第6、10页。
俄克拉荷马州高速公路管理局，《综合年度财务报告》，2015年12月31日，第16、29页。
缅因州公路局，缅因州公路局财务报告，2016年12月，第2页。
备注：
新罕布什尔州高速公路收入数字仅包括E-ZPass和应答器收入，成本数字仅包括银行和信用卡费用、E-ZPass处理费用和应答器支出。电子收费在人员福利（如养老金缴费）、执法以及设备和维修费用中的份额在核算中没有分开，没有计入收费成本。
a.a.俄克拉荷马州高速公路管理局还发生了14,444,832美元的PIKEPASS客户服务费用，没有反映在表1中。如果包括这些费用，收费成本占通行费收入的12.7%。
收费和高速公路资金
根据FHWA的数据，在2014财政年度，全国范围内的高速公路收费收入为143.5亿美元，这是最近一年的数据。虽然近年来收费收入大幅增长，但半个多世纪以来，收费收入在高速公路总支出中的比例一直相对稳定，大约在5%至6%之间。平均而言，2014财政年度，设施所有者对每英里的收费公路或桥梁收取236万美元，但每英里的收入在设施之间有很大差异。所有的收费收入都流向经营收费设施的州或地方机构或私人实体；联邦政府没有收到任何收费收入。然而，收费的大幅扩张可能会减少对联邦道路支出的需求。
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增加收费公路的范围。FHWA的统计数据显示，截至2015年1月1日，收费公路、桥梁和隧道的里程数为5,882英里，比1990年净增加1,161英里，即25%。这些数字表明，收费公路的范围每年平均增长46.5英里，并对一些以前的收费公路变成免费的事实进行了调整。收费公路的里程数只占有资格获得联邦公路援助的1,022,567英里公共道路的0.6%。虽然可能有许多现有的道路在财政上是可行的，但在现有道路上收费的建议在几个州遇到了强烈的反对，包括密苏里州、北卡罗来纳州、德克萨斯州和弗吉尼亚州。
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提高收费公路的使用率。在2007年开始的经济衰退之后，美国的车辆行驶里程数在2014年前一直低于经济衰退前的水平。2015年，车辆行驶里程数增加了3.5%，2016年再次增加了2.8%。人均车辆行驶里程也有所增加，2015年增加2.7%，2016年增加2.1%。如果这种趋势继续下去，这对收费收入来说是个好兆头，因为随着交通量的增加，收费收入也会增加。另一方面，如果长期的人口趋势和社会变化，如中心城市生活的日益普及，最终导致个人机动车使用的增长放缓，那么从长远来看，收费收入可能受到限制。增加收费公路使用的最明显的方法是降低收费标准。然而，要使这一策略奏效，因使用量增加而增加的净收入必须超过因降低每个用户的费率而损失的总收入。
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提高每英里的平均收费。收费率往往是州和地方层面的重要政治问题，特别是当收费收入被用于建设和维护收费设施以外的目的时。卡车利益集团经常提出反对增加卡车收费和汽车收费的费率变化。在公有设施上，政治上的关注可能导致收费的减少，如2015年特拉华河港务局和马里兰州交通局运营的桥梁就发生了这种情况。在道路由私人特许经营商运营的情况下，运营商与州政府的合同通常规定了通行费的最大涨幅。公众和政治压力也可能导致国家对私营特许经营商经营的道路进行收费补贴，如印第安纳州收费公路十多年来的情况。此外，大幅提高收费可以鼓励驾驶者使用竞争性的非收费路线。
这些因素表明，如果国会通过减少联邦地面交通项目的规模来解决汽车燃料税收入不足的问题，在帮助各州克服联邦拨款减少的问题上，对个别交通设施征收收费的作用可能有限。此外，一些州，特别是那些人口密度低的州，可能很少或没有适合收费的设施。收费可能是资助特定设施的一种有效方式，特别是可能被大量使用的主要道路、桥梁或隧道，其位置使其难以逃避收费，但在为地面交通项目提供广泛的财政支持方面似乎不太有效。
鼓励对道路或桥梁网络进行类似收费的提议所引起的问题与影响单一设施的问题不同。联网的收费设施可以有规模优势，并允许有多余现金流的设施交叉补贴网络中可能没有足够交通量的部分，以实现自我维持。
州际公路系统的收费问题
按里程计算，美国大约60%的收费公路、桥梁和隧道都在州际系统上。促进州际系统收费里程的增加（甚至将州际系统作为一个网络来收费），是近年来联邦收费政策的主要问题。
根据FHWA的数字，从1990年到2015年，有近750英里的州际公路、桥梁和隧道被建成或改建为收费公路，这占同期收费公路里程增长的64%。
自1992年以来，联邦对州际系统收费的限制已经大大减少。剩下的主要限制是要求州际公路的现有自由车道数必须保持不变，即使是重建。因此，联邦对收费的限制，似乎并不是只有少数联邦援助的公路、桥梁和隧道被改造成收费设施的原因。
通过重建过程创建一个州际收费网络
扩大州际公路收费的一个选择是，国会在州际公路系统道路和桥梁重建时，在减少联邦参与的情况下，要求收费。由于这些道路中有许多不需要近期重建，不断发展的州际系统收费网络将在多年内扩大，相应减少联邦援助公路项目支出也将逐步减少。为了加速转换，可能会发行债券来预先支付建筑成本，新重建设施的通行费收入将用于支付利息和债券退役成本。最终，重建的设施可能会合并成全国每英里收费网络。最终的过渡可能需要在州和联邦两级进行法律改革，国家和地方两级可能继续抵制通行费的广泛扩张。
将整个州际系统转换为收费网络
估算整个州际系统收费所能带来的收入的一种方法是，假设公众将支付与美国现有收费公路和桥梁相同的每英里年均金额（235万美元）。在这种情况下，所有州际公路的收费预计将每年筹集大约1120亿美元。其中，大约80亿美元已经被现有的收费设施吸收，剩下大约1040亿美元的新收入。这对于维护和运营拟议中的州际系统收费网络来说可能绰绰有余。然而，这一数额将意味着州际公路用户的财务负担比他们目前以汽车燃料税的形式承担的要大得多。
然而，州际系统的许多部分可能无法产生每英里这么多的收入。目前收费收入的很大一部分是在城市地区交通繁忙的道路和桥梁上收取的。占州际系统大部分里程的农村路段的交通量要少得多。运输研究委员会（TRB）在2007年为国家合作公路研究项目所准备的报告估计，在28990英里的农村州际公路中，约有21%有可能成为收费公路。在州际公路交通量很小的情况下，建设和维护收费系统的成本可能比可实现的收入要大，因此可能有必要对交通量大的路段设置足够高的收费，以便为低交通量农村路线的运营、维护和最终重建提供交叉补贴。
近年来，为州际系统项目承付的联邦资金占每年联邦援助公路承付总额的27%至32%，或每年约110亿至120亿美元（按2014年美元计算）。假设，如果所有州际公路可以立即转换为自给自足的收费网络，并且不再获得联邦资金，那么剩余的联邦援助公路项目的支出将从每年平均约450亿美元降至约330亿美元。这将使联邦公路项目支出与为公路信托基金提供主要支持的汽车燃料税收入保持一致。然而，这是假设司机将继续为在不接受联邦基金的收费公路上行驶时使用的燃料支付联邦汽车燃料税。
一个不那么雄心勃勃的方案是只转换城市州际公路。在大约18500英里的城市州际公路中，大约有8%已经收费，剩下17000多英里的道路可以转换为收费道路。假设按目前平均每英里235万美元的费率收费，目前免费的城市州际公路的收费可能会产生近400亿美元的年收入，几乎与公路基金账户目前从汽车燃料税中获得的收入一样多。
将城市间公路转换为收费网络
然而，一旦整个城市地区的运营、征收执行和融资成本被覆盖，是否能实现这么大的数额是值得怀疑的。此外，一些城市州际公路可能不会产生足够的收入来支付其转换、重建和持续运营。TRB报告估计，在现有的城市州际公路系统中，有多达8000英里的路段有可能 "根据接近容量水平的交通量预测，采用高占用率收费车道或其他定价和管理方案"，这占未收费城市州际公路里程的47%。对所有城市州际公路收费，可能需要对较繁忙的路线收取更高的费用，以交叉补贴较不繁忙的路线的改造和最终重建，或者继续从收费以外的来源获得资金。
在整个州际系统建立收费的成本可能是巨大的。各州需要在数千个地点的道路和出入口匝道上建造门架，以放置收费设备和摄像机，以识别违规收费者，此外还需要建设通信基础设施。如果在重建州际公路路段的同时实行收费，所涉及的道路建设成本估计在1万亿至3万亿美元之间。
无论国会如何选择，将州际公路系统的很大一部分从免费公路转换为收费公路将需要数年时间。需要进行研究以确定收取通行费的最佳地点，需要订购设备，需要设计和建造诸如跨路门架和通信结构等物质基础设施。因此，在10年或15年的时间框架内，增加收费的使用不太可能对纳税人的资金需求产生重大影响。
收费提供的收入流可以用来支持依靠债务融资和私募股权投资的公路项目，这两种方式在收费公路建设中有着悠久的历史。近年来，美国国会鼓励使用创新的融资机制，如PPP，它可以在几个方面使用收费收入。
收费政策问题
目前的联邦援助公路项目基本上是由州政府管理的联邦拨款项目，各州拥有其边界内的联邦援助公路。任何立即将公路转换为收费公路的做法都必须由各州自行决定，而联邦的参与仅限于技术援助和建议转换时间表。这可能会导致一个零散的结果，因为一些州可能会迅速转换，一些州会缓慢转换，而一些州则根本没有。
国会可以坚持一个更强大的联邦角色，使联邦公路拨款提供给一个州的条件是该州实施州际公路转换为收费公路的计划。然后，FHWA可以带头决定州际公路的重建和转换顺序。这种方法的好处是确保所有州大致在同一时间开始收费，而且联邦领导可能不会允许各州之间爆发 "收费战争"，即各州试图以将收费负担转嫁给其邻国或州际旅行者的方式来征收收费。在联邦的监督下，改建后的高速公路的运营仍由各州负责，各州可以通过收费机构直接运营，也可能与私人运营商签订合同。
无论收费的实施是否与现有道路的重建相联系，建立收费系统都需要在门架、读取车辆转发器的设备、通信基础设施、处理收费的软件和执法方面进行前期投资。这些都必须在收费之前完成。
如何监管收费？
如果大幅增加收费设施或决定将州际系统改为收费公路，可能会要求联邦更多地参与管理收费率和策略。更深入的联邦参与可能包括联邦收费标准或更精确地定义现行法律中关于收费 "公正合理 "的要求，以及执行该要求的规定。在这种情况下，国会需要明确哪个联邦机构将负责执行收费法规和监督收费标准。
尽管FHWA监督收费收入的使用，并有权对将收费转用于联邦法律未授权的用途或不符合收入使用规定的设施停止收费，但FHWA在各州首府的一些办事处过去曾表示不愿意强迫各州遵守。各州还提出了这样的担忧：他们可能会花费精力和费用来实施收费，但事后发现联邦公路局认为他们违反了《美国法典》第23章第129、166和301节的收费规定。在没有联邦收费法规的情况下，一些问题已经转移到法院。
法院中的商业条款问题
随着电子收费和计算机化收费的出现，收费运营商有能力以电子方式区分用户的居住地，并相应地收取不同的收费标准。然而，这样的行动可能会造成法律上的复杂问题，包括基于居住地的收费表变化是否违反了被称为"休眠商业条款 "的宪法原则。
美国宪法的商业条款规定，国会有权管理与外国和各州之间的商业。在过去的80年里，国会依靠这一权力作为通过的相当一部分法律的宪法基础，商业条款为国会权力的行使提供了广泛的基础。虽然商业条款经常被依赖为国会采取行动的积极权力来源，但它也被解释为具有"消极 "或 "休眠 "的效果，因为法院长期以来一直认为商业条款限制了州政府不符合宪法的干预州际商业的行为。
然而，一些联邦法院在考虑对州内和州外居民收取不同的公路或桥梁费用时，对"区别对待 "和 "歧视"进行了区分，得出结论认为，只要不有利于州内商业利益，对州内居民收取折扣费用是可以接受的。虽然休眠期商业条款的含义和应用随着时间的推移而变化，但现代标准适用于各州征收的费用，实际上是一个三方面的调查。在面对休眠商业条款的挑战时，如果州政府的征费"(1)是基于对设施使用的某种公平估计；(2)相对于所赋予的利益而言并不过分；以及(3)不歧视州际商业"，则通常会得到支持。
例如，在Cohen诉罗德岛高速公路和大桥管理局一案中，一群不在罗德岛居住的驾车者对新港大桥的收费表是否符合宪法提出质疑，该收费表为居民、经常旅行者和使用E-ZPass转发器的人提供折扣，理由是该收费表违反了休眠商业条款。美国罗德岛地区的地区法院采用了三部分测试，维持了收费表。法院指出，"为了提出违反商业条款的歧视索赔，原告必须确定被质疑的法规直接或间接地有利于州内的商业利益，而牺牲了州外的竞争对手"。在此，法院认为，"原告......未能确定一个具体的州内商业利益受到新港大桥收费折扣的青睐，而牺牲了特定的州外竞争者的利益，所以它不能证明该折扣对州际商业的歧视。"法院进一步得出结论，收费表是基于对设施使用情况的公平估计，相对于赋予付款人的利益而言，并不过分。因此，法院认为该收费表没有违反商业条款的规定。
同样，在Yerger诉马萨诸塞州高速公路管理局案51中，美国第三巡回上诉法院审理了对马萨诸塞州高速公路管理局的快速通道折扣计划提出的上诉。该计划向马萨诸塞州快速通道电子收费系统的用户提供收费折扣，但不向多州E-ZPass电子收费系统的用户提供折扣。原告声称，除其他事项外，不同的收费结构违反了休眠期商业条款。法院认为，收费结构表面上没有歧视性，因为快速通道系统对州外司机和马萨诸塞州司机都是可用的，实际上也没有歧视性，因为加入快速通道计划的要求对所有司机都是一样的，无论其居住地如何。在发现没有歧视之后，法院转而考虑通行费相对于所赋予的当地利益是否过高，结论是，为了享受快速通道的折扣而可能需要携带两个应答器的负担是微不足道的。
这些和其他决定表明，联邦法院可能不倾向于认定州内收费折扣和类似的收费表变化违反了休眠商业条款。然而，对其他收费表变化的法律挑战可能会产生不同的结果，至少有一家法院表示，在某些情况下，不同的收费表可能被视为违反休眠商业条款的歧视性行为--例如，如果收费被认定为有利于州内商业利益的歧视，或者如果这种收费的利益只惠及州内各方。此外，国会总是可以通过立法解决任何潜在的休眠期商业条款问题。正如最高法院所指出的，"当州或地方政府的行为得到国会的特别授权时，即使它干扰了州际商业，也不受商业条款的约束。"
新出现的问题
一些州可能倾向于在州边界而不是在更多居民会受到影响的内部地点收取通行费，这实际上是对州际旅行征收比州内旅行更高的税率，在某些情况下使州外公司处于与本地公司竞争的劣势。州立法还提议给予州内居民和企业税收减免，以抵消州内居民的通行费成本，作为征收边境通行费的替代措施。
一个相关的新问题涉及到一个州对从事州际货运的卡车收费是否是对州际商业的不适当的负担。此外，仅用商业重型卡车收费来资助重型卡车和其他机动车使用的收费设施，可能会导致对休眠商业条款的质疑。
向卡车收费
商业卡车的收费总是比汽车收费高，有时甚至高得多：在非高峰时段，从新泽西州到纽约的乔治-华盛顿大桥，带电子应答器的汽车收费为10.50美元，但标准牵引车的收费为68.00美元。卡车通行费之所以定得较高，是因为重型卡车造成的磨损要比大多数其他车辆造成的磨损大得多。卡车利益集团通常倾向于提高燃料税，其收入专门用于改善公路，而不是提高收费。
研究得出的结论是，用汽车燃料税为高速公路提供资金，使卡车从汽车用户的汽油税支付中获得交叉补贴。
卡车利益集团普遍反对增加收费，主要是担心政治因素会使对卡车的收费比对汽车的收费更容易提高。在纽约，美国卡车协会对纽约州将从使用纽约高速公路的商业卡车中收取的通行费收入用于维护纽约州北部的运河提出质疑。
卡车利益集团反对最近通过的罗得岛州法律，该法律允许在该州的国家公路系统桥梁重建时征收卡车专用费。
对联邦资助的高速公路收费的常见反对意见之一是，由于纳税人已经为其建设支付了费用，并继续通过燃料税和其他公路税为其使用支付费用，增加收费实际上是"双重征税"。技术可能有助于减轻这种担忧，因为电子收费设施可以通过从支付的通行费中减去估计的税款，将汽车燃料税和其他税款记入每个用户的账户。然而，这将降低通行费收入，除非上调通行费率以补偿退税。
另一种可能性是通过退税来补偿司机在使用收费公路时支付的燃料税。对于向国内税务局报税的纳税人来说，这可以通过电子方式完成。然而，并不是所有的用户都要报税，这就留下了如何保护这些用户不因在收费公路上行驶的里程而被收取通行费和税款的问题。美国财政部的退税成本可以从HTF中扣除。如果不是这样，退税可以被看作是对HTF的一般资金补贴。
收费会增加交通支出吗？
提倡者经常主张将收费作为增加地面交通基础设施总支出的一种手段。然而，任何收费收入的增加有可能被地方、州和联邦层面用于地面交通的其他收入的减少所抵消。国会有时试图以州政府的"维持努力 "作为联邦支持各州公路支出的条件。在大量增加使用收费的同时施加类似的要求，将要求联邦加强对州和地方交通支出的监督。
多年来，一项现有的联邦计划，即收费抵免计划，允许各州将收费收入用于服务州际旅行的资本投资，作为各州对联邦公路拨款的部分匹配要求。州际公路收费的大幅扩张也可能在全国范围内扩大收费信用的使用。这就提出了一种可能性，即各州为其联邦公式拨款的配套份额提供的国家收入资金可能会减少，除非法律有其他变化。
FHWA负责监督各州的支出，以确保各州保持其改善公路系统的努力。然而，2012年政府问责办公室的一份报告发现，FHWA决定一个州是否可以获得收费信用的责任，使该机构"处于批准其积极和密切参与制定的行动的地位"。
车辆行驶里程收费作为收费的一种替代方式
车辆行驶里程（VMT）收费是对每一英里的行驶收取类似收费的费用。它已被提出来作为联邦和州的汽车燃料税的替代品，目前支持公路支出。按照一般的建议，基于里程的收费将对一个州内或全国范围内的任何道路的使用征收，而收费只对特定的公路路段、桥梁或隧道征收。
大多数现有的高速公路收费是基于重量和行驶距离的，VMT也可以用类似的方式来构建。电子收费和基于里程的道路使用费都可以用来实施拥堵定价，即在繁忙时间使用道路时向司机收取更多的费用。然而，VMT的一些广受批评的方面，如难以满足没有信用卡账户的司机的需求，以及对车辆跟踪系统会侵犯司机隐私的担忧，在关于收费的讨论中通常不太突出。
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只看楼主 我来说两句不错的资料，谢谢分享。。。。
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感谢，学习一下。
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谢谢分享
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