深圳：生态社区规划编制指引

2005年深圳在全国率先划定基本生态控制线，实行严格的“铁线” 管控，对维护城市生态安全发挥了重大作用，但也对线内原农村社区产生了一定影响，划线时为保证生态系统完整性，282个原农村社区被划入生态线内，涉及121平方公里已建用地，主要以工业和居住为主。

原农村社区以出租厂房为主，但产业基础薄弱，且与生态环境不兼容，受环保审查和产业准入等严控，导致经济收益仅为线外原农村社区1/3。因此，围绕线内原农村社区的民生问题相对突出，受到人大政协的长期和高度关注，近年来涉及原农村发展问题提案共计50余个。

图1 - 位于生态线内社区范围及现状建设用地示意图

以往规划管控以集中建设区为核心，对占全市土地面积一半的生态线地区采用“一笔涂绿”式的做法，现有土地总规和城市总规存在建设规模和边界不一致等情况，例如在土总规中原农村社区含土规建设指标70平方公里，但在城总规中以上用地规划为绿地、林地等非建设用地。

生态线内282个原农村社区的法定图则覆盖率不足5%，95%以上的原农村社区缺乏控规层面的规划管控，村民建设活动无序导致生态线内用地易受建设行为侵蚀，生态环境保护管理压力大。同时，目前的规划管理中暂无生态空间的规划编制办法和技术指引。

生态线管理规定中明确提出关于原农村社区“产业转型、生态清退、城市更新、土地整备”等实施方向，但相关配套政策缺乏可执行的实施细则与措施，例如生态线内暂无更新/整备操作细则、细化的产业准入门类、生态补偿机制等，导致原农村社区转型发展受到限制。

十八大提出 “坚持人与自然和谐共生”、“绿水青山就是金山银山”等战略方针，在塑造生态文明新阶段下，深圳的生态空间管理要与增加民生福利、改善人居环境等相挂钩，向综合生态保护与服务民生的思路转变。

重点以黄麻布、麻磡、白芒等10余个位于生态线内典型原农村社区为对象，通过现场调研、村民走访、会议座谈、问卷调查等手段收集信息，了解村民意愿，并分析其在用地管制、开发利用、权属管理、生态权益等方面的核心关键点。对生态线内282个原农村社区的生态环境、土地建筑、社会经济、用地权属等进行数据构建，科学客观对比生态线内各原农村社区状况，为规划精细化、差异化管理奠定工作基础。

图2 - 原农村社区占比生态线面积示意图

以保障生态安全、提高综合生态效益为前提，选取原农村社区生态线内用地规模、建设兼容性、面积占比等因子进行逐级筛选分类，结合生态管制要求，将282个原农村社区分为生态统筹、产业转型与设施改造、生态清退、生态修复四种类型，并汇总归纳划分的四大类原农村社区特征和具体名单，制定差异化管控要求和操作路径，为后续规划编制和实施提供技术指引。

图3 - 深圳市原农村社区类型划分总图

从生态线内关于“用途管制、开发利用、产权管理、实施保障”四个维度梳理共计254个现行法规政策，凝聚提炼原农村社区规划实施与政策的接口、缺口问题。基于生态线内空间资源、政策梳理等综合评价，重点在“规划管控、配套政策、管理手段、基础保障、其他策略”五大方面提出具体的综合性策略，为原农村社区精细化管理提供纲领性指引。

将国家、省、市基础规范与原农村社区规划编制需求融合，基于“强化生态保护”和“促进原农村转型发展”规划目标 ，制定原农村社区规划编制导则和技术指南手册。

项目的研究为政府部门在加强生态空间精细化下摸清生态线内原农村社区基础信息、划定社区管制类型、制定综合策略、确定规划编制内涵、明确政策路径等提供技术参考。

借借鉴国内外如香港、新加坡关于城市非集中建设区规划管理的成功经验，制定生态线内原农村社区关于管控思路、空间用途、实施保障的综合生态保护与服务民生的策略，为十八大提升生态文明建设的新形势下提供战略性、纲领性的管理指引。

将原农村社区作为生态特殊地区，加强规划管理和配套政策之间的联系，创新原农村建设清退、线内外二次捆绑开发等操作手段，主要探索与新增建设、城市更新、土地整备之间的统筹新机制。

项目成果明确了原农村社区规划编制成果构成与相应标准，并细分技术文件和管理文件内容，是深圳首个生态线内原农村社区规划编制技术规范，为全域规划改革下全新的规划编制与管理体系进行前瞻性研究。

同时成果规范了生态线内原农村社区规划编制内涵，按满足法定规划要求涵盖了容量评估、空间利用、生态保护、产业转型、实施路径、行动计划等内容，指导了原农村试点社区如黄麻布、水源三村、金龟等规划编制工作，促进原农村转型发展和提升生态环境质量。

摸清生态线内原农村社区在生态、土地、建设等实际情况，为生态线精细化、差异化管理政策制定提供依据，落实解决多年来人大政协关注的原农村民生问题。

项目成果中关于生态线内综合性策略、配套实施政策、产业升级转型等内容已陆续推动了近10余项与生态线相关的政策修订及规划专项研究，本文为“规划师笔记”精选文章，如土地清退策略中提出的“建设清退与城市更新捆绑、线内外二次开发捆绑”等手段已在最新出台的《深圳市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》中予以落实。

深圳出台的《关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》、《深圳市土地管理制度改革总体方案》及《深圳市2014年改革计划》政府文件中明确要求开展生态线内原农村社区规划编制，探索保护与发展共赢新路径。为落实政府要求和加强生态线内规划管控，本次规划进行了前瞻性探索研究。