解读《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》：重排查、补短板、强规划、增韧性

城市排水防涝系统是暴雨时保障人民生命财产与健康、社会经济稳定运行的重要基础设施。日前，住房和城乡建设部、国家发展改革委、水利部三部委联合印发了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（以下简称“行动计划”），结合近年来相关城市排水防涝的经验教训，明确了重点问题的改进方向和要求，为推进城市排水防涝系统高质量建设助力。

 

“行动计划”是对“实施意见”的细化

 

2021年4月，国务院办公厅印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见》（以下简称“实施意见”），针对消除全国新老城区内涝现象，提出2025年工作目标和2035年总体要求。“行动计划”体现了“实施意见”中“三个统筹”和系统解决城市内涝问题的指导思想，在总结经验教训的基础上细化了“十四五”内涝治理工作的具体方向和重点内容。例如，聚焦排水防涝设施、防洪工程设施、自然调蓄空间和排水防涝应急管理能力四个方面一一列出隐患排查要点，突出了摸清家底的重要性；为应急处置体系的建立划出重点，突出了增强应对超过内涝防治设计重现期降雨韧性的重要性；细化了每项工作的牵头部门和配合部门的责任分工，体现了排水防涝中多部门的协作和责权统一。这些细化的内容接地气，操作性强，为支撑“实施意见”的目标实现奠定了基础。

 

突出城市防洪排涝设施

薄弱环节排查的重要性

 

全面摸清、系统认知城市排水防涝工程体系现状是开展内涝治理的关键。

一是提高了排查的深度。   “行动计划”首次提出设施能力的分析和评估，要分析“河道排涝与管渠排水能力衔接匹配”，要按排水分区评估“城市排水防涝设施可应对降雨量”。对近期无法整改的设施采取临时防护和应急措施，对不同排水分区的不同强度降雨编制分层级的应急预案，把内涝防治的资金用在刀刃上。

二是加大了排查的广度。   除了城市排水防涝设施外，“行动计划”还要求对城市防洪工程设施、城市自然调蓄空间和城市排水防涝应急管理能力进行排查，分析河道行洪能力，研判山洪、风暴潮等灾害风险，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上涨，对城镇排水防涝系统产生顶托甚至倒灌，从而导致城市严重内涝。

三是提升了排查的精度。   “行动计划”中还明晰了对城市排水防涝应急管理能力的排查要求，特别强调排查城市供水供气等生命线工程、车库、建筑小区地下空间、各类下穿通道、地铁、变配电站、通讯基站、医院、学校、养老院等重点区域或薄弱地区防汛安全隐患和应急抢险装备物资布设情况。

 

系统建设排水防涝工程体系，补齐设施短板

 

城市排水防涝工程体系是一项系统工程，涵盖从雨水径流的产生到末端排放的全过程控制。其中，雨水管渠设施应对短时强降雨的大概率事件，承担雨水的转输、调蓄和排放，保证在设计降雨强度下地面不出现积水。目前，我国设计标准与国际标准基本接轨，但已建城区雨水管渠提标改造困难诸多。因此，“行动计划”提出：一是要求保证设施原有的排水能力，加强管网的清疏养护，避免设施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免设施功能丧失；严格限制人为壅高内河水位，避免下游顶托排水不畅。二是要求因地制宜提高设施排水能力，按照国家标准改造或增设泵站，提高自排不畅的雨水系统以及立交桥区、下穿等易涝点的排水能力。

在健全排水防涝工程体系基础上，“行动计划”提出要建立城市排水防涝专业化运维队伍，加强资金保障。因地制宜推行“站、网、河（湖）一体”运营管理模式，鼓励将专业运行维护监管延伸至居住社区“最后一公里”，解决居住小区内雨水管网无人维护、无人管理的痛点问题。建立市政排水管网地理信息系统（GIS），实行动态更新，满足日常管理应急抢险等功能需要。

 

加快构建城市防洪和排涝统筹体系，

注重规划引领

 

外洪进城、河湖水位过高都会影响城市排涝能力，因此，“行动计划”提出加快构建城市防洪和排涝统筹体系，实施防洪提升工程、强化内涝风险研判、实施城市雨洪调蓄利用工程、加强城市竖向设计和实施洪涝“联排联调”。

首先要 做好防洪与排涝设施能力的统筹 。在流域（区域）防洪规划、城镇总体规划和城市防洪规划的基础上，应注重洪、涝、潮灾害统筹治理，注重同一流域不同区域的统筹治理，充分考虑流域沿线城镇排涝除险能力，以确定合理的设计洪峰流量、时段洪量和洪水过程线，为洪水流经城镇提供排水防涝规划的边界条件。还要加强防洪工程建设，确保流域洪水位低于防洪标准时，外洪不入城。

其次要 做好洪涝风险预判的统筹 。在编制城市内涝风险图时，应结合气候变化和暴雨时空分布变化特征分析，及时修订城市暴雨强度公式。应确定不同洪水风险和城市内涝风险的对应关系，根据不同的外洪水位启动城市内涝风险响应。易受外洪影响的城市，应编制城镇洪涝风险图，相关评估成果可作为城镇空间规划和排水防涝规划的编制依据。还可以参考国外经验，积极探索政府基本保障和商业保险相结合的洪涝灾害风分担机制。

再其次要 做好空间布局的统筹 。加强城市排水防涝与流域防洪规划空间分配和竖向设计的统筹。在空间分配上，要保护并修复城市及其周边的河湖水系和生态空间，逐步恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，提高雨水自然积存，增加就地消纳的洪涝蓄滞空间。在竖向设计上，要加强城市雨水管网与城市内外河湖之间水位标高和过流能力的衔接；通过构建“高水高排、低水低排”的排涝通道，优化调整现状低洼地的排水分区；合理确定新建地块的竖向高程，避免无序开发形成新的积水点。

最后要 做好洪涝“联排联调” 。要健全流域联防联控机制，加强对降雨统计、气象预报、降雨产汇流、河湖水位等重要水文特征和数据的信息共享，统筹防洪大局和城市安全，依法依规有序实施城市排涝、河道预降水位。    

 

完善城市内涝应急处置体系，增强城市韧性

 

严重的城市内涝会引发交通中断、基站通讯中断、二次供水中断等事故，严重影响居民正常生活。面对全球气候变化、极端强降雨频发的挑战，“行动计划”提出实施应急处置能力提升工程、重要设施设备防护工程和基层管理人员能力提升工程，完善城市内涝应急处置体系，提升城市应对超标降雨的韧性，筑牢人民生命财产安全和城市防汛运行安全底线。

应急处置能力提升方面，要求建立城市洪涝风险分析评估机制，提升暴雨洪涝预报预警能力，强化重大气象灾害应急联动机制，完善综合和专项应急预案。 随着技术的发展，气象暴雨预报精度越来越高，各级气象部门可根据本地实际情况，将1小时雨强纳入暴雨预警，实现和雨水管渠设计重现期标准的衔接。 城市排水防涝工作也需要相应地完善应对短时强降水应急方案，提高规范性和针对性。

重要设施设备方面，要求加强配备移动泵车、“龙吸水”排水抢险车等专业抢险设备，在地下空间出入口、下穿隧道及地铁入口等生命线工程和重点防涝区域设置应急挡水防淹设施设备。

此外，在基层管理人员能力提升方面，要求加强对基础设施运营单位和社区、物业基层管理的指导培训，提升其应急处置能力。 同时，增强公众防灾避险意识和自救互救能力，做到应对突发事件临危不乱、有章可循。

城市排水防涝工程是系统工程，需要伴随城镇化发展持续推动，解决内涝问题不能一蹴而就。 “行动计划”指导我们用5年的时间，用系统和精准的措施，让老百姓有获得感和幸福感。 在这个基础之上，还要久久为功，持续加强城市建设的系统性、整体性和协调性，不断提升城市防洪排涝能力。

作者系上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司  总工程师、全国勘察设计大师

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