关于设定用水许可的探讨

设定用水许可，一方面符合中央关于建立水资源刚性约束制度的改革方向。习近平总书记高度重视水安全风险，多次强调要坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为最大的刚性约束。习近平总书记在2021年赴河南省南阳市的考察中，再次强调“要建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水”。设定用水许可，加强用水总量管控，是认真贯彻落实“四水四定”要求、强化水资源刚性约束的重要举措。

但另一方面，设定用水许可也存在与中央其他的改革要求不相符的问题。一是与中央“简政放权、放管结合、优化服务”的改革要求不相符。2015年，国务院召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出了“放管服”改革的概念。2020年，国务院总理李克强在国务院政府工作报告中再次提出，要纵深推进“放管服”改革。二是与国家行政审批制度改革要求不相符。根据国务院新闻办公室2017年发表的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书的介绍，党的十八大以来，国务院部门累计取消了行政审批事项618项。在国务院新闻办公室2020年举行的新一批拟取消和下放的行政许可事项国务院政策例行吹风会上，国务院办公厅政府职能转变办公室主任、国务院审改办协调局局长迪晶在回答记者提问时表示，下一步国家行政审批制度改革工作将严格控制新设行政许可，国务院审改办将根据《行政许可法》和国务院有关文件的规定，推动健全审改工作机制，严格实施行政审批设定审查。国务院部门起草法律草案，行政法规草案，一般不新设行政许可，确需新设的，要严格设定标准和论证程序，明确规定行政许可的条件、材料、程序、时限等。

设定用水许可具有法律依据。根据《行政许可法》第十二条关于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可的规定，设定用水许可具有法律依据。同时，《行政许可法》第十五条规定了对于该法第十二条所列可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。这就赋予了各地设定本区域用水许可的权力。

然而在设定过程中，增设用水许可在法律上的必要性论证方面存在困难。根据《行政许可法》第十九条关于拟在立法草案中设定行政许可的起草单位“应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”的规定，设定用水许可需论证说明新增该许可的必要性。而新增该许可的必要性论证的困难主要在于从理论上来说，现行制度在进行相应完善后，可能总体上是可以满足管理需要的。

目前，现行法律和政策在用水管理方面建立的制度主要有：宏观层面有规划水资源论证、产业禁限目录管理、用水总量控制和定额管理制度；取水环节有取水许可制度；建设项目管理方面有水资源论证、水土保持方案管理制度。同时，阶梯水价和超定额、超计划累进加价制度，还可以发挥用水调节作用。在对上述这些制度进行相应完善后，可能也可以解决问题。因此按照《行政许可法》第十三条第（四）项关于“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的事项可以不设行政许可的规定，设定用水许可在必要性说明方面困难较大，难以提出具有较强说服力的论证。