自然资源部答复“解决退耕还林与基本农田用地矛盾的提案”

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关于政协十三届全国委员会第四次会议第0552号（农业水利043号）提案答复的函

自然资协提复字〔2021〕065号

九三学社中央：

你们提出的《关于着力解决退耕还林与基本农田用地矛盾的提案》收悉。该提案对新时期推进退耕还林还草工作具有非常重要的意义，经商国家发展改革委、农业农村部、国家林草局，现答复如下：

一、关于“完善退耕还林用地政策，保障生态用地需求”的建议。

党中央、国务院高度重视退耕还林还草工作。习近平总书记多次就退耕还林还草工作作出重要指示，要求坚持不懈开展退耕还林还草，促进生态文明建设。我部坚决贯彻党中央、国务院关于生态退耕的决策部署，正确处理耕地保护和生态退耕关系，积极配合有关部门结合实际完善退耕还林还草政策，并于1999-2020年先后实施了两轮退耕还林还草工程，共实施退耕还林还草2.13亿亩，有效改善了生态环境，促进了农民增收、农业增效和农村发展，并助推了精准扶贫工作。

当前，我部正按照党中央、国务院决策部署，会同有关部门，依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果，部署开展永久基本农田核实整改补足工作，将把现状永久基本农田中的非耕地地类、25度以上坡耕地、沙化耕地、石漠化耕地、土壤污染详查为严格管控类且无法恢复治理的耕地等调出永久基本农田，确保永久基本农田为长期稳定利用耕地，将来生态退耕不再涉及永久基本农田。同时，我部正会同有关部门加快编制《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》），指导浙江、广东、山东、江西、四川5省开展《纲要》编制和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线划定试点工作，将以“三调”为底数，在对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，科学优化国土空间开发保护格局，合理确定耕地保有量、永久基本农田等空间管控指标，并为生态退耕、国土绿化用地留有必要的空间　　　　。

下一步，我部将会同国家林草局等部门按照2021年中央一号文件要求，依据“三调”成果和国土空间规划管控要求，在科学评价25度以上坡耕地等不稳定耕地对生态安全和农业可持续发展的影响，综合考虑耕地保有量、退耕成本、群众积极性及对粮食产量的影响等因素基础上，进一步确定“十四五”时期退耕还林还草范围及规模，适度把握退耕还林还草的节奏和次序。

二、关于“灵活运用‘占补平衡’政策，增加生态重要区退耕面积”的建议。

你们提出的“调减生态功能重要区域和脆弱区域退耕面积，增加生态重要区退耕面积，对因实施退耕还林减少的基本农田面积，在辖区范围内进行耕地占补平衡”的建议很好。我部将会同有关部门在编制《纲要》及划定“三区三线”过程中予以重点考虑，统筹处理好耕地保护和生态退耕关系。

关于“完善跨省域补充耕地国家统筹实施办法，探索跨省域耕地占补平衡指标交易机制，确保退耕还林工程重点区域有地可用”的建议十分重要。我部将结合“三调”成果，进一步研究改进国家统筹管理办法，从根本上解决耕地后备资源匮乏地区“无地可补”和“盲目造地”问题，确保退耕还林工程重点区域有地可用。

下一步，我部将积极商农业农村部就补充耕地质量验收合作机制问题进行研究，推动完善补充耕地质量验收技术规范和相关措施，确保补充耕地质量真实可靠；同时，研究增加补充耕地培肥改良相关措施，逐步提高地力，切实做到“占优补优”。

三、关于“探索林地跨地区交易机制，缓解部分地区造林压力”的建议。

2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》）第十三条明确提出：“鼓励通过政府管控和设定限额，探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率资源权益指标交易。”目前，一些地方已开展相关工作，如重庆市于2018年开始，探索建立以森林覆盖率为指标的横向生态补偿机制。经济发达但增绿空间有限的区县，可以购买其他区县森林面积指标，完成森林覆盖率目标任务，而森林较多的区县可以获得补偿，更好保护生态环境。补偿标准为1000元/亩，以及不少于15年的管护经费每年100元/亩。

下一步，国家林草局将认真落实《意见》，指导各地积极探索相关交易机制，推进解决地区之间资源、资金不平衡问题，推动国土绿化高质量发展。

四、关于“加大退耕补贴补助力度，提高农户退耕意愿，解决‘有地难退’难题”的建议。

目前，退耕还林政策确实存在补助期限短、补助标准偏低等问题，国家林草局多次向国务院及有关部门反映并提出意见建议，并会同有关部门正在对此进行研究。下一步，国家林草局将继续积极协调有关部门，综合考虑国家财力、物价上涨等因素和巩固退耕还林成果的实际需要，进一步研究完善退耕还林政策，争取提高补助标准、延长补助年限。同时，鼓励地方各级人民政府根据自有财力，研究制定相应政策，统筹整合有关资金，加大对新一轮退耕还林的补助力度。

感谢你们对退耕还林还草和耕地保护工作的关心支持，我部将继续会同国家发展改革委、农业农村部、国家林草局等部门，认真贯彻落实中央决策部署，完善相关政策措施，指导各地规范开展退耕还林还草工作。

 

自然资源部

2021年8月18日

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