黄河流域高质量发展战略时代要求、目标与国际治理经验

无论是从历史还是现实看，推进黄河流域生态保护和高质量发展是完善中国空间治理，构建新时代空间布局优化的重要战略举措。提高黄河流域综合治理水平，需要处理好以下几对关系。第一对关系是“水”与“沙”的关系，确保防洪安全必须治理好水沙关系。洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。确保黄河防洪安全、长治久安始终是黄河治理的重中之重。黄河流域水少沙多、水沙关系不协调，这是黄河流域复杂难治的症结所在。黄河水害隐患像一把利剑悬在头上，要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”。统筹兼顾，完善上游防洪工程体系，完善沿黄城市防洪工程体系建设，推进水库加固和山洪灾害防治，提高防洪减灾能力。要完善水沙调控机制，解决流域治理中普遍存在的“九龙治水、分头管理”的顽疾，实施有针对性的河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。第二对关系是“水”与“产”的关系，要做到以水定产，提高水资源集约利用率。黄河水资源严重短缺、时空分布不均衡，从现有的“水”“产”关系来看，黄河流域水资源开发利用率过高，长期超过流域水资源承载能力，严重制约了黄河流域生态保护和高质量发展。因此，要进行统筹规划、系统谋划、综合治理，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的系列原则，把水资源作为最大的刚性约束，在科学测定水资源总量的基础上，合理规划黄河流域的人口、城市和产业发展的容量和承载力，从供需两端同时入手解决水资源的供需矛盾，坚决抑制不合理用水需求，通过节水技术应用推广提高全社会节水能力，推动用水方式向集约高效转变。第三对关系是处理好“大保护”与“大治理”的关系。保护与治理是辩证统一的，保护是目的，治理是手段，两者统一于黄河流域的可持续发展和高质量发展。没有良好的生态环境，高质量发展无从谈起，没有高质量的发展也无法真正实现生态环保和可持续发展。当然，由于黄河流域各段所处环境有所差异，各省（区）在黄河流域生态保护和高质量发展上的功能定位不同（见表2），黄河上游重点在于水源涵养功能，黄河中游侧重于水土保持功能，黄河下游侧重于湿地保护和生态治理，当然，整个黄河流域都需注重生态保护和高质量发展，要遵循“注重统筹、有所区分、因地制宜、协同治理”的原则。

“九龙治水、分头管理”由来已久，是大江大河水资源管理的老大难问题。与长江流域大开发存在一些共性问题类似，黄河流域也存在着过头管理、碎片化监管、缺乏整体协同效应等问题。一方面，水资源和流域经济的特点决定了多部门管理的特殊性和必要性，水资源管理涉及部门众多，水利部、流域管理委员会、地方政府都是管理部门也是利益相关主体，各部门各自为政，交通、环保、水利等各部门都是流域管理相关主体，各部门立足自身职责，本位主义严重。由于缺乏完善的流域管理体制，难以达成流域发展的协同效应。沿黄九省（区）、十多个部门来管理黄河、利用黄河，加上黄河流域本身自然资源禀赋较差，水资源保障能力较弱，导致黄河流域治理难度更加突出。黄河不同流域地段的功能定位不同、存在问题各异，应该分类施策、综合治理。从黄河上游来看，主要存在着：生态系统退化、水源涵养功能降低的问题。从黄河中游来看，主要存在着：水土流失严重，汾河等部分支流的水体污染问题突出。从黄河下游来看，主要存在着：生态流量偏低、河口湿地萎缩的问题，加之该流域地区是城镇、工业的集中地，导致黄河流域的工业、城镇生活和农业面源三方面污染严重。

流域是典型的山水林田湖草有机生命体，无论是保护、治理，还是流域产业布局和城市规模建设等，都需坚持生态系统的整体性原则，统筹规划和实施。因此，各部门、各地区、各方面要达成共识，加强部门和地区的协同联动，从实现黄河水资源管理目标的生态系统整体性、源头根本性和流域系统性出发，加强生态环境修复和保护，强化山水林田湖草的协同治理，推动黄河流域上中下游的互动协作，制定各项关联性、耦合性强的重大举措，把水资源作为黄河流域经济社会发展最大的刚性约束。在流域综合治理过程中，健全流域管理体制是治理取得实效的关键制度保障，要创新流域综合治理的体制机制，坚持“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作机制，形成中央、省、市县多层级协同治理的工作机制。除了政府这只手之外，还可以充分发挥市场机制的调节作用，诸如，完善黄河水价形成机制，提升全流域水资源利用效率。

黄河是一条孕育伟大文明的河流，是中华文明的重要象征。黄河流域孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等深厚文化，黄河文化是中华民族的根和魂，积淀了中华民族深层的文化基因，保护传承弘扬黄河文化对坚定文化自信，提升中华民族凝聚力、向心力，对于实现中华民族伟大复兴和永续发展，具有十分重要意义。黄河流域生态保护与高质量发展不仅要做好开发与保护工作，还要立足黄河母亲河的特殊历史文化背景，研究黄河流域的辉煌历史和文脉渊源，保护传承弘扬黄河文化，这既是坚持文化自信的题中之义，也是彰显黄河灿烂文化的重要内容。因此，要把黄河文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉。各地要落实好《黄河文物资源保护利用专项规划》，推进黄河文化遗产的系统保护，加大财政投入，加强保障措施，实施黄河文化遗产系统性保护工程，做好文物保护修复工作。加强对黄河历史文化的对外形象宣传工作，突出黄河文化的历史厚重感，增强黄河文化的亲和力，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”。要深入研究黄河文化的丰富内涵，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展，通过创作黄河题材的精品纪录片、融合黄河文化元素、开展大江大河文明论坛等各种方式，探索创新黄河文化传播路径，打造黄河文化符号、文化品牌。