关于改革水的管理体制的思考

一、我国水资源形势严峻
 （一）水是人类极宝贵的自然资源
 水资源定义：联合国科教文组织认为：水资源指可利用或有可能被利用的水源，这个水源应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为了满足某种用途而可被利用。也有学者、专家认为水资源的内涵是：水资源包含水量与水质两个方面，是人类生产、生活及生命生存不可替代的自然资源和环境资源，在一定的经济技术条件下能够为社会直接利用或待利用，参与自然界水量循环，影响国民经济的淡水。但不管怎么表述水资源的内涵，人类社会发展的实践已充分证明，世上一切生物都离不开水的滋润。
 水是生命之源，人类生存与发展的生命线，没有水就没有人类的一切。水是可再生的，也是有限的，是不可替代的自然资源。随着人类社会经济不断发展与进步，水越来越成为宝贵的战略资源。
 （二）我国水资源开发利用和保护状况
 我国地处亚洲季风气候区，降水时空分布不均，水旱灾害频繁。治国必先治水，治水才能安民兴邦，这是历史经验的总结。新中国成立以来，为防御水旱灾害，党中央、国务院十分重视水利建设，组织动员亿万人民群众，兴修了数以万计的各类水利设施，在抗御水旱灾害斗争中发挥了显著的减灾作用，为我国的经济发展和社会稳定起到了基础保障作用。但是，由于各种原因，我国江河湖泊所在的城乡防洪标准普遍偏低；我国各类供水设施的现状年供水5600多亿m3 ；城乡排放的废水、污水每年达600亿m3左右。
 （三）我国水资源紧缺
 我国水资源总量为2.8万亿m3，人均2200m3 左右，是世界人均水平的1/4；水资源量在地域上分布不均，南方多，北方少，华北地区人均水资源量只有400m3左右。按照国际通常说法，人均年拥有水量在2000—10000m3时，将出现干旱季节的用水问题；人均年拥有水量在1000—2000m3时，会出现缺水问题；少于1000m3时，会出现严重的缺水的水荒局面。用这个标准检验，完全符合我国的实际情况。正常年景，按现状用水，农业每年缺水300亿m3左右；城市缺水70亿m3左右。遇到旱年缺水就更严重了。去、今两年连续干旱，全国有18省（区、市）620个市县缺水，其中地级市以上缺水城市117座。日缺水总量1700万m3，影响到近2000万人的正常的生产生活，今年因干旱缺水累计影响城市工业产值约500亿元。随着我国经济持续、快速、健康发展和人口不断增加及其生活质量日益提高，对水的需求量越来越大，据预测到2030年我国人口将达16亿，人均水资源量1700m3左右，在国际标准的警戒线以下。同时，随着我国工业化和城市化进程的加快，污水排放量也随之增加，如果水污染防治继续滞后，水环境将进一步恶化，缺水状况会雪上加霜，水的供需矛盾将进一步激化。
 二、改革水的管理体制十分紧迫
 所谓管理体制，是指管理机构的设置及其职责的划分。在传统计划经济体制下，我国的水资源管理涉及到水利、城建、环保、地矿等多部门管理。这次政府机构改革，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但是，由于传统观念作祟和实际管理体制没有真正理顺，因此，目前我国水的管理仍然停留在部门分割，城乡脱离的“多龙管水”的状态中。这种分割型的管理体制，不但严重地违背了水的自然循环规律（水是按水系（流域）运动的），而且也违背了管理社会的一般原则。因为任何国家或任何政府都要对关系到国计民生的重要自然资源进行统一管理，不会允许多头管理、浪费资源、危及民生，而又无人（部门）负全责的现象发生。道理很简单，俗话说，一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃，我认为此话是很有哲理的。
 其一，这种分割型的管理体制，制造出对水的管理上的混乱，造成管源水（包括防洪）的不管供水，管供水的不管节水和排水，管排水的不管治理污水和地下水回灌，管治污的不管污水处理回用。
 其二，“多龙管水”的体制不可能依据水资源的总体状况科学合理分配和管理社会经济用水，难以做到从水源的丰枯调度、地表水与地下水联合利用、城市自来水管理、城市排水与污水处理回用等各个环节进行统一规划、科学调度、有效保护、优化配置、保障供水。
 其三，这种城乡分割的管理体制，难以全面统筹城乡水资源，切实做到合理开发水资源，高效利用水资源和有效保护水资源。为解决城乡供水不足，往往形成竞相开发，掠夺性利用，粗放型管理，用水效率低下，水的浪费和水的污染严重，如天津、西安等城市大量超采地下水，造成地面沉降，一些建筑物损坏；大连、威海等一些沿海城市由于大量超采地下水，造成海水倒灌，寸草不生的严重局面。
 其四，这种部门分割、城乡分割管理体制，难以从水源、供水、排水以及污水处理回用等系统设施的建设和管理上核出合理的价格体系，因而，也就很难做到在政府统一调控下（因为水是特殊商品），把供水产业（包括污水处理）推向市场。因此，也就无法利用市场机制优化配置水资源。在这种分割管理体制状况下，由于水价不合理，管理不到位，几乎到处可以见到：一方面缺水，另一方面农业大水漫灌，城市供水管网“跑、冒、滴、漏”以及污水、废水到处流的现象。
 综观上述分割管理水资源体制种种弊端，不难看出，我国目前水的管理体制到了非改不可的时候了。否则的话，会进一步加剧我国水资源紧缺程度和水环境的进一步恶化。所以，我们应抓住这次地方政府机构改革的机遇，积极稳妥地改革水的管理体制，已是当务之急。
 三、实施城乡水资源一体化管理是改革水的管理体制的必由之路
 改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深入，全国各地都研究探索改革传统计划经济体制下形成的“多龙管水”的现状，建立适应社会主义市场经济发展的新的管水体制。自1993年深圳在饱尝水多和水少之苦后，按照小政府大社会和其机构设置精简、效能、统一的原则率先实行城乡一体化管理，成立全国第一家水务局。目前全国已有上海、包头、呼和浩特等600多个市（地、县）成立了水务局，实现了城乡水资源统一管理。他们学习借鉴国外成功的水资源管理经验和模式，对城乡防洪、源水、供水、节水、排水、污水处理与利用、地下水回灌等实行全过程统一管理。从近几年的实践看，城乡水务一体化管理体制，符合邓小平“三个有利于”原则，吻合我国城辖乡的政体设置的实际。这种城乡统管体制，对水资源的合理开发，高效利用和有效保护充满了生机和活力。
 一是能够切实做到城乡水资源统一规划、调度和建设，地表水和地下水联合利用，有效地解决了城乡防洪、供水和污水处理回用等水资源问题。从去、今两年一些地方发生的严重干旱缺水的情况看，凡是实施了城乡一体化管理的地方，均未发生城乡争水纠纷，也没出现饮用水危机。二是实施水务改革，对供水、污水处理等实行政企分开，大大减轻了政府对城市供水补贴的负担。这方面上海尤为显著。原上海市自来水行业每年需要政府大量补贴，实行城乡水务一体化管理后，对原供水企业进行改组、改制和合并，不到一年便实现全行业扭亏并略有盈余。三是推进水价改革，促进城乡节水和污水处理回用，使有限的水资源实现了优化配置。从全国看，凡是实行了城乡一体化管理的城市（包括县级市）其水价改革和节水以及治理污水设施建设都走在各省前列。天津市为应对水荒，抓紧理顺了全市节水管理体制，调正了水价，并加强统管调度力度，全市日供水由原来的274万吨减到169万吨，市民生活、企业生产照常进行，说明节水潜力大的很。四是明确了对城乡水资源管理的责任主体，有效地解决了长期以来存在的职能交叉、政出多门、执法难和管理难的问题，提高了工作效率和为民众服务的质量。
 四、改革水的管理体制的论点、难点和重点
 1、改革水的管理体制的理论依据：
 之一，水是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，改革水的管理体制是我国经济体制改革的组成部分。
 之二，传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，必然要求水的管理体制由过去分割管理向统一管理转变，由此形成在社会主义市场经济体制下的良性运行机制，为社会经济的可持续发展提供安全保障。
 之三，改革传统的分割管理水资源为城乡一体化管理，这是我国国情和我国改革开放后社会生产力不断发展和提高的必然要求。
 之四，建立与发展新体制，需要有相应的法律法规保障，因此，修改已有的《水法》和《水污染防治法》等有关法律法规也势在必行。
 2、难点是在能否敢于坚持实事求是上，对于“多龙管水”的体制的种种弊端，应该说有些人士和政府的领导同志早就认识到了，但就是迟迟解决不了，为什么呢？有的同志认为上面管事的领导没讲话或没有红头文件；再者，对政府领导来讲，那个部门不是“手心”就是“手背”，还是不动为好。
 3、重点是理顺市（含直辖市）、县水资源管理体制。市、县都是直接负责城乡千家万户的供水排水工作，从全国的水资源管理层次上分，统属于管理经营层，只要把这个层次水的管理体制理顺了，同时与按流域统管水量水质体制相匹配，全国水的管理的新体制就真正地落到了实处.