澳大利亚：维多利亚州的城市规划体系及启示

澳大利亚属于英联邦国家，其法律体系源自判例法系，其行政体系的设置深受西敏制和美国政府系统的影响，而它的城市规划体系也在演进中吸纳了英国、美国和西欧国家的规划思想，在西方发达国家中具有一定代表性的启示。

澳大利亚有明确的三级行政层级，即联邦（commonwealth）、州（state）、地方（local government area）。联邦政府仅负责外交、国防、国际贸易、邮政通信以及全国性的道路建设等，其他具体行政权（例如规划管理权）归属各州政府，而地方政府的管理权限由州政府授予。

维多利亚州有79个地方政府区域，分为四类，其中市（city）33个、农村型城市（rural city）6个、自治镇（borough）1个、郡（shire）39个。市、农村型城市一般是城镇化程度较高的区域，郡一般是农业较集中的乡村地区，有些已经演变成大城市郊区的高度城市化地区，自治镇一般是城郊或乡村较小的市镇。

Queenscliffe是全州和全国唯一以Borough命名的地方政府。这些命名来自传统的社会共识，是平行的行政层级，每一个地方政府设置地方议会。由于澳大利亚政治体制效仿西敏制，自殖民时期即采议会政治，行政部门首长皆由地方议员出任，因此地方议会即是地方政府。

联邦政府的规划行政管理部门是“基础设施、运输、区域发展和通信部”，主要职能涵盖基础设施、交通、空运、陆运、铁路、海运、城市、区域、领地等诸多方面。联邦政府与州政府之间不存在隶属关系。维多利亚州规划管理行政部门是“环境、土地、水及规划部”（Department of Environment，Land，Water and Planning，DELWP），这是数次整合重组之后确立下来的，主要职能涵盖发展、生态环境、农业、商业、创新、规划、交通、地方设施等，其规划职能包括编制《维多利亚州规划条例》（Victoria Planning Provisions，VPP），为规划政策、战略规划和城市设计提供意见，代表部长决议土地的使用和开发。

澳大利亚各州都通过立法规定地方政府要制定城市规划。以墨尔本地方议会（Melbourne City Council）为例，主要职能包括城市开发、城市设计与项目、城市战略与场所、城市交流、城市经济和活化几大板块，基本涵盖市民生活所需申请的物质空间建设和提供公共服务的所有功能。

▲  维多利亚州环境、土地、水及规划部演变历程

以墨尔本为例，规划体系可分为两大类，一类是非法定的战略规划（strategic planning），相当于我国的远景规划、发展战略规划，主要内容是城市愿景和实现愿景而采取的手段、制定的政策等。另一类是法定规划（statutory planning），以《维多利亚规划条例》来指导所有地方政府编制规划方案（planning scheme），其编制深度相当于我国的控制性详细规划，是具有法律效力的官方规划，控制每一块土地的开发和管制途径。

战略规划从空间上分为大都市区和中心城区两个层面。《墨尔本2050》旨在研究和构建墨尔本大都市区（metropolitan Melbourne）空间规划框架，应对墨尔本人口的急剧增长、基础设施需求、经济发展和环境变化等问题和挑战，实现繁荣、宜居和可持续发展的蓝图。规划以读本的形式发布，它为今后的发展制定了七个方向，包括创造充足的就业岗位和投资机会，提供更多的住房选择完善交通网络，营造宜居的社区可持续和韧性城市，支持就业和经济增长。通过建立新的大都市规划局来执行该规划，实施计划由多个五年行动计划构成并且动态更新。《墨尔本2026》则是墨尔本中心城区（city of Melbourne）范围内的愿景规划，它提出了“一个充满活力、蓬勃发展的可持续、创意和包容性强的城市”，并就十个方面的目标展开重点研究，提出若干条策略。

法定规划仅存在规划方案，基本上都是区划模式，与北美等地的区划方法相似，并且覆盖整个州的所有土地。规划文件由区划文本（zoning ordinance）和区划地图（zoning map）组成。区划地图采用两种管控方式——用途分区（zoning）（见表1）和用地覆盖类（overlay）（见表2），地方政府必须从提供的标准中选择，跳出标准进行规划编制的可能性极小。用途分区看似为功能性分类，其实质为“用地政策”，在说明中使用的地类划分非常细致，每个分区规定不需批准的用途、要求批准的用途和少量禁止使用的用途；用地覆盖类则作为对局部特殊地区进一步补充限定和控制要求，从而突出土地利用的主题与方向，当申请规划许可证时，需要申请者提交一定的设计和建造标准。

1988年，维多利亚州通过了《规划与环境法1987》（Planning and Environment Act 1987），该法案的前身是《城乡规划法1961》（Town and Country Planning Act 1961），目的是建立一个土地使用、发展和保护的框架。自通过以来，该法案经过多次修订，1996年修订时提出了《维多利亚州规划条例》，该条例只是为规划提供标准、规范和模板，相当于规划编制办法。

其他与规划建设有关的立法还有：《建筑法1993》（Building Act 1993）、《环境影响法1978》（Environment Effects Act 1978）、《历史文化遗产法2017》（Heritage Act 2017）、《地方政府法1989》（Local Government Act 1989）、《土地细分法1988》（Subdivision Act 1988）、《附属立法法1994》（Subordinate Legislation Act 1994）、《维多利亚民事和行政法庭法1998》（Victorian Civil and Administrative Tribunal Act 1998）。

每部法律一般都有配套的实施性法规，例如2015年通过了《规划与环境法规2015》（Planning and Environment Regulations 2015），该法规规定了具体规划与环境法的具体操作要求，包括规划方案修订和规划许可证申请方式、规划许可证的形式、保存规划许可证申请登记册的方式、当局应当向公众和规划部长提供的信息等。

经批准生效的法定规划，即规划方案也具有法律效力。法定规划修改流程极其严格，修正案进程如下图所示，包含启动和议会决定开展规划方案的修正，部长批准开展修正案的制定，文件编写，文件公示并提供公众反馈意见的机会，召开独立专家小组的听证会听取各种意见，专家小组报告给委员会，委员会作出决定，将拟订的修正案提交给部长，部长作出决定，公示。

▲  维多利亚州规划方案修改流程

为了保证全维多利亚州的法定规划的整体性，通过发布统一的《维多利亚州规划条例》明确全州适用的标准，各地方政府制定的规划方案应包括维多利亚州规划政策框架（SPPF）、地方规划政策框架（LPPF）、用途分区与覆盖层、特殊条款、一般条款、解释、综合文件等，并且明确到每一部分的内容格式、排版要求等。通过这本长达一千页的“一本通”编制规范，不仅增强了州政府的宏观控制能力，也确保地方政府的执行力，更有利于全州“一张图”规划管理，我国国土空间详细规划的编制技术规范可借鉴此方式。

维多利亚州的战略规划作为非法定规划，以提供策略建议为主，其发展路径通过融入规划方案中的区域规划政策框架得以实施，并不直接涉及土地的用途管制。本文为“规划师笔记”精选文章。而真正的指导土地开发保护利用的法定规划只有规划方案这一层级，并且做到了城乡全域全覆盖。未来在我国国土空间详细规划层面，将分为城镇开发边界内的详细规划和城镇开发边界外的村庄规划，但对生态空间、农业空间等仍未做到与建设空间相同深度和相同标准的用途管制，这是仍需努力的方向。

实际上维多利亚州的州政府和地方政府在规划制定过程中也存在“央地矛盾”。规划方案中有相当部分的内容完全由州政府决定，是相同的，地方政府主要制定用途分区和用地覆盖层，并受制于统一的标准和繁冗的调改程序。这种模式可能防止了地方政府层面出现不公平，但也阻碍了地方自治的积极性。未来我国国土空间规划编制过程中，应充分考虑刚性与弹性、一般与特色，注重国家标准与地方标准的作用分工。

澳大利亚维多利亚州的规划行政体系经过数次整合重组，较为复杂，但州级政府机构始终处在规划行政的主导地位；规划编制体系较为简单，分为非法定的战略规划和法定的规划方案，法定规划在指导土地开发利用方面具有唯一性，已实现全覆盖；规划法规体系具有特色，发布统一的条例严格指导全州法定规划的编制、审批、修改。这些经验将为我国构建国土空间规划体系，尤其是国土空间详细规划提供一定的借鉴。

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